Закон об аквакультуре

24 октября 2016 года
Вице-президент Дальневосточной ассоциации «Аквакультура» Елена ЯНУШ

Марикультура: нераскрытый потенциал

Тема состояния и перспектив развития марикультуры на российском Дальнем Востоке актуальна как никогда. Отрасль отчаянно нуждается в новых ориентирах, и развитие искусственного воспроизводства гидробионтов в этом свете представляется весьма интересным направлением. Аквакультуру обсуждали и обсуждают на всех уровнях и встречах. Тема нашла отражение на прошедшем Восточном экономическом форуме, получила развитие в рамках XI Международного конгресса рыбаков. Вице-президент Дальневосточной ассоциации «Аквакультура» Елена Януш рассказала Fishnews о потенциале этого направления хозяйственной деятельности и факторах, его сдерживающих, поделилась взглядом на правовое регулирование сферы.

– Елена Владимировна, давайте начнем с главного. Насколько сегодня проработано законодательное поле для мариводов? Какие ориентиры задает нормативная база бизнесменам?

– Принятие в июле 2013 года федерального закона об аквакультуре обеспечило импульс для активизации в России направления производства товарной продукции, получаемой в условиях разведения, содержания и выращивания водных биоресурсов.

В развитие положений этого закона за последние три года было разработано и принято несколько десятков нормативных актов на уровне Правительства России, Министерства сельского хозяйства, Федерального агентства по рыболовству и регионов. В апреле 2014 года была утверждена государственная программа РФ «Развитие рыбохозяйственного комплекса на 2013-2020 годы», одной из составляющих которой стала подпрограмма «Развитие аквакультуры»; а в январе 2015 года была утверждена отраслевая программа «Развитие товарной аквакультуры (товарного рыбоводства) в Российской Федерации на 2015-2020 годы».

В зависимости от условий и специфики регионов России в перечисленных документах обозначены приоритеты развития того или иного типа аквакультуры по признаку среды. Для Дальневосточного федерального округа это прежде всего марикультура при наличии подходящих акваторий общей площадью около 2,2 млн. га, из них в Сахалинской области – 1,4 млн. га, в Хабаровском крае – 0,42 млн. га и в Приморском крае – около 0,38 млн. га.

Так, при производстве продукции товарной аквакультуры по России в 2014 году с целевым индикатором около 168 тыс. тонн на долю марикультуры должно было приходиться более 28 тыс. тонн, из которых более 2 тыс. тонн – в ДФО. В 2015 году при целевом индикаторе общероссийского объема производства продукции товарной аквакультуры более 195 тыс. тонн на долю марикультуры отводилось уже почти 36,5 тыс. тонн, из которых 5 тыс. тонн – в Дальневосточном федеральном округе.

Наиболее перспективными объектами марикультуры в округе признаны дальневосточный трепанг, приморский гребешок, серый морской еж, ламинария, тихоокеанская мидия и тихоокеанская устрица, что вполне оправдано. Для сравнения, если в 2014 году российский вылов всех видов гребешков на Дальневосточном бассейне составил около 7,7 тыс. тонн, то объем производства продукции только приморского гребешка в марикультуре – 3,4 тыс. тонн. В 2015 году показатели составили 8,8 тыс. тонн и 3,3 тыс. тонн соответственно. Вылов трепанга в 2014 году на Дальневосточном бассейне равнялся 125 тоннам, а его производство в марикультуре достигло 1 тыс. тонн. В 2015 году вылов трепанга снизился до 80 тонн, а объем производства товарной марикультурной продукции превысил 1 тыс. тонну. Как видно, в отношении указанных высокоценных видов ВБР цифры либо вполне сопоставимы, либо существенно выше в пользу марикультуры. К слову, по итогам первого полугодия текущего года объем производства товарного трепанга превысил 1,2 тыс. тонн.

Хочу подчеркнуть, что до 2017 года включительно рост производства продукции товарной марикультуры в ДФО должен обеспечиваться только в границах Приморского края. В 2014 году Приморье перекрыло целевые индикаторы отраслевой программы более чем в 2,5 раза с объемом производства в 5,7 тыс. тонн товарной продукции, а в 2015 году целевой индикатор был превышен на 12% (5,6 тыс. тонн против запланированных 5 тыс. тонн). Целевой индикатор на текущий год составляет почти 9,8 тыс. тонн, который в течение первого полугодия уже реализован на 52% (произведено более 5,12 тыс. тонн товарной продукции марикультуры).

– Однако, несмотря на положительную динамику, мы по-прежнему далеки от цифр соседей по региону. Как вы считаете, с чем это связано?

– Показатели производства товарной продукции марикультуры у наших ближайших зарубежных соседей по Дальневосточному региону – Китая, КНДР и Республики Корея – можно назвать выдающимися.

Наиболее впечатляющие результаты, безусловно, у мариводов Китайской Народной Республики, которые являются абсолютными мировыми лидерами в товарной аквакультуре. В 2014 году КНР произвела почти 47,5 млн. тонн товарной продукции аквакультуры, из которых более 18,1 млн. тонн пришлось на марикультуру. В 2015 году показатели составили 49,4 млн. тонн и около 18,8 млн. тонн соответственно. Китай не имеет акваторий в бассейне Японского моря, но по сезонным климатическим условиям очень близки российскому Приморью воды прибрежья провинций Хэбэй и Ляонин в бассейне Желтого моря. Так вот, объем производства продукции марикультуры в двух указанных субъектах КНР в 2014 году составил около 3,3 млн. тонн, из которых на долю гребешков пришлось 742 тыс. тонн, а на долю трепанга – около 79 тыс. тонн. Как говорится, комментарии излишни…

В том же 2014 году Корейская Народно-Демократическая Республика произвела продукции товарной аквакультуры около 953 тыс. тонн, из которых продукция марикультуры составила около 850 тыс. тонн, а Республика Корея – около 1,57 млн. тонн и 1,44 млн. тонн соответственно. В обеих странах значительная доля марикультурной продукции была произведена на прибрежных акваториях Японского моря, или Восточного моря, как его именуют корейцы.

Общий объем производства товарной продукции аквакультуры в России в 2014 году оказался менее 164 тыс. тонн, из них менее 15 тыс. тонн – в марикультуре, и сохранился практически на том же уровне в 2015 году. При этом не были достигнуты целевые индикаторы отраслевой программы ни в 2014 году (минус 4 тыс. тонн по генеральному показателю и минус 13 тыс. тонн в марикультуре), ни в 2015 году (минус 31 тыс. тонн в целом и минус 21 тыс. тонн в марикультуре). В числе прочих факторов злую шутку с российской марикультурой сыграла серьезная недооценка опасности тяжелых эпизоотий для культивируемых рыб в Северо-Западном федеральном округе.

Чтобы ответить на ваш вопрос, давайте сравним, в каких условиях развивается марикультура на Дальневосточном бассейне России и в соседних странах по региону. Прежде всего, это принципиально разная нормативно-правовая среда и организация государственного регулирования в функционировании подотрасли.

В КНР, КНДР и Республике Корея деятельность аквакультуры в целом и марикультуры в частности регламентируется базовыми законами «О рыбном хозяйстве». В Китае закон принят в 1986 году и корректировался четырежды (последний раз – в 2013 году). Северная Корея приняла закон в 1995 году и корректировала его один раз в 1999 году, а в Южной Корее закон был принят не так давно, в мае 2010 года, и принципиальных изменений в части аквакультуры не претерпевал до настоящего времени.

Самая простая и одновременно жесткая система функционирования марикультуры действует в КНДР, самая усложненная – в Республике Корея, а самая стройная и удобная для реализации, а потому успешная – в Китайской Народной Республике. Кратко остановлюсь на ней.

На базе закона КНР «О рыбном хозяйстве», изложенного в оригинале на 7 страницах машинописного текста, в каждом субъекте (провинции, автономном районе и городе центрального подчинения) издан структурно идентичный местный закон, которым руководствуются все занятые в рыбном хозяйстве (в том числе в аквакультуре) в данном субъекте. Один раз в пять лет (во временных рамках планов китайских пятилеток) Центральное народное правительство (Госсовет КНР) издает программу развития аквакультуры со всеми условиями государственной поддержки. Этой программой руководствуются субъекты в соответствии со своей спецификой. Участки аквакультуры выделяются по заявлениям хозяйствующих субъектов с выдачей сертификата и заключением договора аренды на срок до 75 лет на основании рекомендаций научных организаций системы Всекитайской академии рыбохозяйственных наук (ВАРН), подчиняющейся Министерству сельского хозяйства КНР, либо рыбохозяйственных институтов, подчиняющихся народным правительствам субъектов (последнее условие касается только пресноводной аквакультуры). Плата взимается только за выдачу сертификата без аукционов. В случае подачи нескольких заявлений на одну и ту же акваторию проводится конкурс таких заявлений в соответствии с единым перечнем критериев, утверждаемым Министерством сельского хозяйства КНР.

Минсельхоз Китая ежегодно издает приказы и распоряжения, направляемые в свои территориальные управления рыбного хозяйства и рыбоохраны в субъектах, которые касаются, как правило, организации профилактических мероприятий, безопасности работы используемого флота и ведения статистической отчетности.

Большая часть хозяйств аквакультуры (марикультуры) страхуется от катастроф природного характера и эпизоотий двумя страховыми обществами при Министерстве сельского хозяйства КНР, имеющими сеть в субъектах страны, в рамках государственной программы. Часть страховых взносов оплачивается государством, а часть – самими хозяйствующими субъектами.

Налоговая нагрузка на хозяйства аквакультуры (марикультуры) складывается из налога за пользование акваториями, береговыми земельными участками, на которых располагается инфраструктура, налога на добавленную стоимость (13%) и налога на прибыль. Вновь создаваемые хозяйства, как правило, освобождаются от уплаты НДС до момента получения первой товарной продукции в соответствии с планом развития.

– А что же в России?

– В Российской Федерации очень важными условиями, зафиксированными в нормативных документах федерального и регионального уровней и стимулирующими развитие товарной марикультуры, в том числе в ДФО, несомненно являются:

- наличие общих проработанных государственных программных документов;

- создание постоянно действующей системы по формированию рыбоводных участков;

- возможность пользования рыбоводным участком в долгосрочной перспективе (до 25 лет);

- поддерживающее государственное субсидирование данного вида деятельности по частичному возмещению затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на развитие.

В то же время, некоторыми федеральными и региональными нормативными актами созданы ограничения, которые сдерживают развитие марикультуры. Бесконечно изобретаются правила, как работать мариводам. В таких условиях марикультуре сложно развиваться.

Оптимальным решением могли бы стать изменения постановления Правительства от 15 мая 2016 г. № 450 «Об утверждении правил организации и проведения торгов на право заключения договора пользования рыбоводным участком». Это системная проблема, которая не позволяет развивать отрасль и в части пастбищной аквакультуры, и в части аукционного распределения РВУ.

Прежде всего, это принцип платности получения рыбоводных участков через торги в форме аукциона либо конкурса, зафиксированный в постановлении. Поскольку на старте развития марикультурного бизнеса, который является достаточно затратным и сопряжен с рядом существенных рисков, в качестве обязательного условия возникает еще одна финансовая нагрузка. Получение рыбоводного участка превращается в «соревнование кошельков» и препятствие для развития малого и среднего предпринимательства в аквакультуре, которая на Дальнем Востоке де-факто находится в стадии становления.

– А насколько легко войти в бизнес новым компаниям?

– Действующие правила фактически препятствуют выходу на рынок новых компаний, участвующих в аукционах, так как создаются условия, более выгодные для компаний, уже работающих в сфере аквакультуры.

Так, установлены три критерия оценки поступивших заявок на заключение договора о пользовании рыбоводным участком: урожай, выращенный заявителем ранее на водоемах; планируемый объем разведения и (или) содержания, выращивания, а также изъятия объектов аквакультуры на участке и предлагаемый размер платы за предоставление участка, перечисляемой в бюджет РФ.

Очевидно, что вновь созданные компании, желающие начать бизнес в сфере аквакультуры, не могут конкурировать с уже работающими фирмами, поскольку автоматически проигрывают им по первому критерию. Поэтому, чтобы компенсировать проигрыш по первому критерию, им надо либо завышать планируемый объем разведения объектов аквакультуры, либо предлагать явно завышенную плату за пользование участком.

Все это негативно отражается на ситуации в целом, поскольку повышает риск такого пользователя оказаться не в состоянии обеспечить заявленный им самим уровень производства и тем самым нарушить условия договора, а также способствует повышению общего уровня оплаты за пользование участком.

– Недавно в Приморье были сформированы и выставлены участки для занятия аквакультурой. Насколько интересны бизнесу представленные акватории? Легко ли сформировать новый РВУ и с какими сложностями сталкиваются мариводы?

– Несмотря на то что на всех уровнях озвучивается наличие в Приморском крае морских акваторий, пригодных для занятия марикультурой, формирование участка сопряжено с бесконечными препятствиями. Это и наличие двух комиссий, и согласования с различными структурами и ведомствами.

При формировании участков мы сталкиваемся с огромным количеством возражений по формальному признаку. Так, основанием, препятствующим формированию РВУ, по линии департамента градостроительства Приморского края является решение Исполнительного комитета Приморского краевого совета депутатов трудящихся от 29 ноября 1974 г. № 991 «О признании водных объектов Приморского края памятниками природы».

В 1974 году Приморским крайисполкомом было принято решение о признании ряда водных объектов памятниками природы. Данным документом не запрещается ведение марикультурной деятельности, но департамент градостроительства администрации Приморского края считает, что может руководствоваться данным документом для отказа в формировании участков для аквакультуры. В это решение попал ряд бухт и приостровных морских акваторий в заливе Петра Великого, которые являются очень удобными для осуществления марикультурной деятельности. Когда речь идет о континентальных пресноводных водных объектах, особенно озерах, такие ограничения и запреты понятны: влияние на уникальные замкнутые экосистемы неизбежны. Но негативное влияние марикультурных хозяйств на открытые морские системы с интенсивным природным водоообменом представляется весьма спорным.

В этом документе масса ошибок и несоответствий. Так, водные объекты: бухта Анна, лиман реки Раздольная, бухты Новгородская, Экспедиция и т.д. – географически, согласно этому документу, находятся в Красноармейском районе. Содержание и использование этих объектов согласно пункту 7 этого решения и приложения к этому решению возложено, к примеру, на китокомбинат «Анна», на сельсоветы и т.п. Заметим, что в документ вносились изменения в 2015 году. И на основании этого, с позволения сказать, документа отказывают в формировании РВУ, препятствуя тем самым развитию марикультуры в крае.

Это же можно сказать и об ограничениях и запретах в отношении занятия марикультурой в буферных зонах особо охраняемых природных территорий (акваторий). Законом впрямую осуществление хозяйственной деятельности не запрещается, однако Министерством природных ресурсов такие буферные зоны явочным порядком фактически приравнены к заповедным. На этих основаниях из 77 участков на заседании комиссии по 55 участкам мы столкнулись с возражениями департамента градостроительства.

Товарная аквакультура в первую очередь создает рабочие места в удаленных местностях. Ее развитие обуславливает подъем социальной инфраструктуры, формирование бюджетов муниципалитетов. Чиновникам, от которых зависят решения по формированию участков и проведению торгов, необходимо помнить об этом. Самые серьезные барьеры для развития аквакультуры на всех уровнях носят именно «бумажный» характер.

Еще одна «бумажная» проблема – неадекватная методика определения объема и видового состава объектов аквакультуры, подлежащих разведению, выпуску и изъятию в границах рыбоводного участка (переутверждена Минсельхозом России в июне 2016 года). Так, для Дальневосточного региона в перечень видов пастбищной аквакультуры (марикультуры) попали приморский гребешок, серый морской еж, дальневосточный трепанг, спизула, ламинария японская, ундария и ульва. И для всех этих гидробионтов при продолжительности цикла выращивания не более 4-6 лет методикой установлен минимальный ежегодный удельный объем изъятия 500 либо 1000 кг на гектар. Одна тонна на гектар – это для всей подзоны Приморье в границах от Де-Кастри на севере до мыса Туманный на юге, то есть для «небольшого» участка протяженностью полторы тысячи километров с существенно различающимися экологическими условиями. А для всего охотоморского и тихоокеанского прибрежья всех Курильских островов – 500 кг/га.

Или другой «перл»: в подзоне Приморье к объектам индустриальной марикультуры отнесены тихоокеанская мидия, гигантская устрица, приморский и японский гребешки, морское ушко, травяной чилим, два вида асцидий, медуза ропилема, японская ламинария, грацилярия и саргассум. И для всего этого разнообразия при цикле выращивания не более 4 лет от мыса Туманный на юге до мыса Золотой на севере определен удельный минимальный ежегодный объем изъятия в 35 тонн на гектар, а строго от того же мыса Золотой и далее на север до Де-Кастри – уже ровно в 2 раза меньше: 17,5 тонны на гектар!

Вряд ли кто-нибудь сможет объяснить, отчего в километре на юг от мыса Золотой в условиях индустриальной марикультуры, скажем ропилемы, удельная продуктивность должна составлять 35 тонн на гектар, а в километре на север от того же мыса – только 17,5 тонны? Или почему, например, в заливе Петра Великого удельный ежегодный объем изъятия должен быть одинаковым и для устрицы, и для чилима, и для той же ропилемы? Этот абсурд можно применить и другим перечисленным выше видам.

По официальным опубликованным данным ФГБНУ «ТИНРО-Центр» (на 2014 год), естественная продуктивность для гребешка промыслового размера в заливе Петра Великого указывается в объеме 160 кг/га.

Естественная продуктивность гидробионтов, как известно, не та величина, которая резко меняется год от года, ведь она формируется в комплексе факторов конкретного места обитания в течение длительного периода времени. Для пастбищной марикультуры продуктивность будет аналогичной!

Даже если принять максимальные показатели естественной продуктивности двух названных выше важнейших объектов дальневосточной марикультуры как обычные (при осуществлении пастбищной аквакультуры на подходящих субстратах в границах подзоны «Приморье»), то они никак не дотягивают до одной тонны на гектар.

Хотелось бы знать, какими материалами руководствовались при разработке нормативов?

Насколько мне известно, одной из самых острых проблем была защита марихозяйств от браконьеров. Удалось ли решить этот вопрос?

Хищения по-прежнему наносят колоссальный ущерб предприятиям аквакультуры. Площади водных участков довольно велики, аквакультурным компаниям очень сложно своими силами предотвращать воровство выращенной продукции.

Затраты на охрану, без учета стоимости плавсредств и другого оборудования, существенны. Однако патрулирование производственного участка и водной акватории силами собственной службы безопасности или охранного агентства оказываются малоэффективными из-за отсутствия нормативной базы, позволяющей задерживать браконьеров-грабителей. Бизнесменам требуется помощь государственных служб и органов правопорядка.

Проблема, по сути, в том, что очень сложно определить объект охраны. Выпущенный в воду объект марикультуры до его изъятия не считается собственностью предприятия (хотя эта официальная позиция Росрыболовства противоречит статье 8 Федерального закона «Об аквакультуре…»), в связи с чем не может подлежать охране. Задержать же за браконьерство представители частной охраны не могут, поскольку не имеют таких полномочий. Они также не могут досмотреть плавсредство, используемое браконьерами, на предмет выявления незаконно добытой аквакультурной продукции. С окончанием официального судоходного сезона для маломерных судов проблемы еще более усугубляются. Браконьеры не обращают на это никакого внимания и продолжают свою работу, в основном предпочитая орудовать в ночное время, а представители охранных структур и служб безопасности аквакультурных компаний не в силах этому помешать, поскольку не имеют права выходить даже на патрулирование своей акватории.

У предприятий уходит немало сил и времени на соблюдение требований нормативно-правовых актов. К уже перечисленному можно добавить и необходимость разработки рекомендаций научной организации, неоднократные вывозы комиссий на высадки с оформлением актов и т.д. Почему порядок осуществления технологических процессов (высадки, выпуски, мелиорация) не оставить на усмотрение пользователя?!

– Очевидно, что высокая зарегулированность, избыточные административные барьеры приводят лишь к тому, что бизнес теряет интерес к этой и без того сложной хозяйственной деятельности. Получение всевозможных разрешений, согласований и постоянное вмешательство чиновников в работу является громадным сдерживающим фактором. Каковы ваши предложения по исправлению ситуации?

– Свои предложения наша Ассоциация «Аквакультура» озвучила в рамках прошедшего конгресса рыбаков. Во-первых, необходимо обратиться в Федеральное агентство по рыболовству и Министерство сельского хозяйства с просьбой о внесении в Правительство Российской Федерации нормативного акта о выделении рыбоводных участков для развития товарной марикультуры российским хозяйствующим субъектам – резидентам по заявительному принципу на конкурсной нефинансовой основе.

Во-вторых, предложить ФАР дать поручение подведомственным научным учреждениям качественно переработать и максимально конкретизировать «Методику определения и видового состава объектов аквакультуры, подлежащих разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка» с учетом предложений и мнения предприятий, занимающихся марикультурой.

Также необходимо внести изменения в ведомственные нормативные документы. В частности, помимо закрепления права собственности на выпущенные в водную среду объекты аквакультуры, с момента выпуска необходимо расширить права охранных структур по обеспечению сохранности этих объектов, чтобы дать возможность задерживать и досматривать маломерные суда в пределах охраняемого участка и зоне вокруг него. Это необходимо, поскольку добыча марикультуры, выращиваемой на участках, зачастую ведется аквалангистами, которые сгружают свою незаконную добычу на катера, расположенные недалеко от этих участков.

Мы предлагаем учесть практику предоставления подобных полномочий производственным охотничьим инспекторам в соответствии с Федеральным законом «Об охоте…». Кроме того, нужно нормативно активнее подключать к борьбе с браконьерами правоохранительные органы и подразделения Пограничной службы ФСБ России, определив уровень ответственности указанных структур за неисполнение требований закона.

Необходимо выйти с предложением в Министерство природных ресурсов России о смягчении позиции в отношении осуществления хозяйственной деятельности в области товарной марикультуры на акваториях буферных зон, прилежащих к акваториям и территориям особо охраняемых природных объектов.

Мы также намерены обратиться с просьбой к администрации Приморского края об отмене Решения № 991 либо о внесении в него изменений, чтобы разрешить организацию рыбоводных участков и развивать товарную марикультуру на некоторых акваториях в границах залива Петра Великого, отнесенных к памятникам природы, но не являющихся особо охраняемыми природными акваториями.

Мы уверены, что необходимо выделять участки на гораздо более длительный срок, чем это предусмотрено сейчас. Поэтому на конгрессе рыбаков мы предложили закреплять за успешно работающими компаниями право пользования уже выделенными участками на срок не менее 49 лет. Этот срок позволит осуществлять долгосрочные инвестиции и закупать дорогое оборудование.

Что касается земельных участков, то нужно внести изменения в Земельный кодекс РФ и ФЗ «Об аквакультуре…», предусмотрев преимущественное право хозяйствующего субъекта на получение земельного участка. А также внести изменения в Водный кодекс РФ, приняв главу «Аквакультура», которая будет регламентировать отраслевые правоотношения. Определить правовое положение объектов аквакультуры, установить императивную норму о закреплении за хозяйствующим субъектом, владеющим РВУ береговой полосы, непосредственно примыкающей к рыбоводному участку.

По морским участкам проблема в том, что правовое положение РВУ, выделенных в пользование, не позволяет компании ограничить их использование третьими лицами. В связи с этим мы предложили внести в ВК РФ и ФЗ «Об аквакультуре» статьи о выделении полученного участка в полноправное пользование аквакультуры с предоставлением владельцу права ограничения пользования третьими лицами и охраны объекта.

Я уверена, что реализация высказанных предложений будет являться существенной и реальной формой государственной поддержки и устранит сдерживающие факторы, которые препятствуют развитию товарной марикультуры в Дальневосточном регионе России.

Ксения ПИСАРЕВА, газета « Fishnews – Дайджест»

Октябрь 2016 г.