Морской рыбный порт не пережиток прошлого, а вынужденная необходимость
Тенденция роста показателей аварийности судов рыбопромыслового флота за последние пять лет требует выявления субъективных и объективных причин возникновения проблем в сфере обеспечения безопасного промысла водных биоресурсов с учетом значимости основных компонентов промышленного рыболовства. Наиболее актуальной из них, по нашему мнению, является рассмотрение места и роли морских рыбных портов, ликвидированных в России в 2008 году в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Следует напомнить, что принятие этого документа было инициировано постановлением Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2006 года № 773 «О совершенствовании системы государственного управления морскими рыбными портами», изданным в развитие поручения Президента РФ Владимира Путина. Причем в последнем документе требовалось разработать комплекс мероприятий, направленных на «…повышение эффективности использования федеральной собственности в морских портах, за счет совершенствования принципов ее управления, порядка расчета арендных платежей, механизма установления размеров портовых сборов и объединения администраций».
ВМЕСТЕ С ПОНЯТИЕМ ИСЧЕЗЛА СУТЬ
Несмотря на то что о ликвидации рыбных портов в поручении не сказано ни слова, авторы реформ проявили инициативу, которая привела к искоренению в национальном законодательстве и на практике понятия «морской рыбный порт», не говоря уже о всеми забытых портопунктах. Одновременно произошла завуалированная передача Минтрансу России несвойственных ему функций, возникающих из торгового мореплавания в отношении судов рыбопромыслового флота, в том числе их комплексного обслуживания.
Итоги пятилетнего опыта работы рыбопромыслового флота в новых правовых условиях однозначно доказывают ошибочность такого решения, а утверждение о том, что в результате проведенного объединения успешно созданы универсальные морские порты, полноценно сочетающие торговую и рыбную ориентацию, ничем не подтверждается и не выдерживает никакой критики.
Неудовлетворительная ситуация в данной области видна «невооруженным глазом» и, кстати, никого не удивляет. Ведь из практики хорошо известно, что после объединения подразделений с разным характером производственной деятельности дальнейшее развитие получает то направление работ, чей руководитель сохранит свой пост. Так и произошло. Уход капитанов морских рыбных портов в другое ведомство автоматически освободил их от выполнения функций, связанных с интересами рыбохозяйственного комплекса.
Стремление быстро достичь поставленных целей простыми средствами было настолько сильным, что помешало инициаторам реформ опереться на объективные научные выводы. Одновременно были проигнорированы системные аспекты, в том числе тот факт, что администрации и капитаны морских рыбных портов являлись проводниками государственной политики исполнительной власти на бассейнах и связующим звеном Росрыболовства с судовладельцами и собственниками. Потеря таких значимых компонентов системы управления отраслью лишила Росрыболовство как минимум возможности контролировать выполнение организациями и гражданами издаваемых ведомством правил, инструкций и иных актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с промыслом водных биологических ресурсов.
Дело дошло до того, что в настоящее время некому проводить выяснение причин возникновения промысловых происшествий. Ведь в новом «Положении о порядке расследования аварийных случаев с судами», разработанном и утвержденном Минтрансом России в 2009 году, такой категории аварийных случаев просто нет.
Каким образом Росрыболовство может осуществлять надзор за обеспечением безопасности мореплавания и промысла, если проверка судов в порту поручена Минтрансу России, вообще не понятно. Причем чиновники данного ведомства не только не заинтересованы в решении проблем рыболовства, но и не имеют необходимых знаний, навыков и опыта. Ведь та же проверка укомплектованности личного состава согласно штатному расписанию обуславливает наличие у проверяющих лиц элементарных представлений о принципах обеспечения безопасной эксплуатации рыболовных судов, в том числе требуемого минимального количества обработчиков, технологов, мастеров добычи, рефмехаников, матросов палубной команды и других специалистов в соответствии с их типом. Особенно с учетом того, что на данный момент в составе отечественного рыбопромыслового флота насчитывается около 150 типовых и значительное число нетиповых и несерийных рыболовных судов. Не меньшее сомнение вызывает качество проверок судов перед выходом в рейс на предмет соответствия орудий лова национальным правилам и международным договорам Российской Федерации.
Без специальных знаний и опыта выполнение функций надзора всегда рискует оказаться формальным. А ведь для большинства современных видов экономической деятельности, независимо от ее области (морской транспорт, рыболовство, авиация и т.д.), характерна противоречивость, а подчас и противоположность интересов причастных сторон. Особенно болезненно воспринимается соперничество между безопасностью и экономической эффективностью, точнее, между понятиями упущенной выгоды и предотвращенного ущерба, так как коммерческие интересы в области морской экономической деятельности давно вошли в противоречие с соображениями безопасности. Стремление отодвинуть безопасность по отношению к бизнес-планам на второй план сегодня явно преобладает, поэтому наличие формального надзора в таких обстоятельствах просто недопустимо.
Не менее остро стоит вопрос об урегулировании взаимодействия Росрыболовства и Минтранса России в отношении формирования и организации работы морских квалификационных комиссий, работающих при капитанах объединенных морских портов. Продолжающееся отсутствие должного представительства в их составе специалистов в области промышленного рыболовства исключает качественное выполнение утвержденных приказом Госкомрыболовства России от 21 мая 2002 года № 202 «Требований к получению дипломов о присвоении квалификации и свидетельств персонала судов рыбопромыслового флота Российской Федерации», зарегистрированных в Минюсте России 31 июля 2002 года, № 3639. Мы уже не говорим о том, что хорошо налаженный в рыбной отрасли процесс аттестации персонала судов рыбопромыслового флота для подтверждения квалификации по специальностям, не предусмотренным в Конвенции ПДНВ-78/95, но требуемым согласно положениям национальных нормативно-правовых актов, просто прерван.
Одновременно для Росрыболовства стало невозможным:
– проведение своевременной проверки профпригодности персонала рыболовных судов (с учетом результатов расследования аварий);
– прекращение срока действия диплома;
– изъятие дипломов по результатам расследования инцидентов;
– наложение ограничений, в том числе лишение права владельца диплома на занятие должности командного состава на рыболовном судне и т.д.
Сложившаяся ситуация сделала неосуществимым создание отраслевой базы данных по квалифицированным морским кадрам, в том числе учет сведений о карьерном росте, возрасте, образовании, стаже и опыте плавсостава. И все это на фоне отсутствия системных индикаторов, характеризующих соотношение спроса и предложения на рынке труда, учитывающих возможное развитие этих процессов на практике. Складывается впечатление, что о катастрофической недоукомплектованности экипажей рыболовных судов мы узнаем лишь тогда, когда последние не смогут выходить в море.
Кроме резкого замедления развития рыбопромыслового флота, ликвидация морских рыбных портов негативно отразилась на деятельности проектных и научных организаций отрасли, прервав их взаимодействие с капитанами рыбных портов в разных сферах жизнедеятельности отрасли. В первую очередь в обеспечении безопасности мореплавания и промысла, расследовании аварийных случаев, информационной поддержке органов власти, совершенствовании отраслевой нормативной базы, повышении квалификации персонала судов и т.д.
Прекращено участие инженеров и научных работников в проведении морских испытаний нового оборудования и технологий, а также сотрудничество с администрациями и капитанами морских рыбных портов по вопросам выработки новых решений, направленных на совершенствование комплексного обслуживания рыбопромыслового флота.
Но главное состоит в том, что проведенная административная реформа существенно сузила полномочия федерального органа исполнительной власти в области рыболовства, что резко изменило политику владельцев портовых сооружений, получивших полную свободу. Последние в спешном порядке стали уничтожать объекты, связанные с обслуживанием добывающих судов (ликвидировать или перепрофилировать обрабатывающие производства, судоремонтные мастерские, средства приема живой рыбы и жира, дома межрейсового отдыха плавсостава и т.д.), т.е. превращать территорию рыбного порта в обычный торговый порт.
С самого начала обсуждения мероприятий, вытекающих из постановления Правительства РФ № 773 (до принятия нового закона № 261-ФЗ) институт «Гипрорыбфлот» пытался переубедить инициаторов перемен. В частности, доказывалось, что такой подход разрушит с большим трудом созданную административную вертикаль исполнительной власти в области рыболовства и нивелируетдесятилетиямиотточенные положения отраслевых нормативных документов, воплощенные в закономерностях и требованиях, обеспечивающих эффективное решение задач в сфере безопасности рыболовства и т.д. Указывалось на то, что подобный подходпротиворечит антимонопольному законодательству, а главное – приведет к противоположному результату, так как эффективность обслуживания рыбопромыслового флота во многом зависит от профессионализма службы капитана порта и достаточности административного ресурса.
Об этом «Гипрорыбфлот» знает не понаслышке, ведь в его составе работает уникальное подразделение, выполняющее с 1930 года проектно-изыскательные работы по строительству рыбоперерабатывающих и судоремонтных предприятий, холодильников, морских рыбных портов и рыбоводных хозяйств. С участием этого подразделения создано и реконструировано:
– более 220 крупных рыбокомбинатов, рыбзаводов и отдельных цехов;
– около 100 холодильников и льдозаводов;
– 18 крупных морских рыбных портов и портопунктов;
– 20 судоремонтных и машиностроительных заводов и отдельных цехов;
– 47 рыборазводных и рыботоварных хозяйств.
Казалось бы, с 2008 г. прошло достаточно много времени для того, чтобы проанализировать результаты проведенного эксперимента. Но при подготовке данной статьи нами не выявлено ни одного материала с оценкой эффективности работы объединенных морских портов в интересах рыбохозяйственной отрасли. Неужели происходящие сегодня разрушительные процессы не являются достаточным доказательством тому, что дальнейшее сохранение неестественных условий не позволит достичь целей Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года и окончательно разрушит отрасль? Более того, нынешнее положение ставит под угрозу выполнение международных обязательств Российской Федерации. Ведь только в сфере безопасности морской деятельности к судам рыбопромыслового флота применяются требования свыше 10 Конвенций и Кодексов Международной морской организации (ИМО), учитывающих специфику и неоспоримые особенности промышленного рыболовства. О значимости этих факторов красноречиво свидетельствует наличие в структуре рабочих органов ИМО специального Подкомитета по остойчивости, грузовой марке и безопасности рыболовных судов (SLF). Подобных профильных Подкомитетов по безопасности других классов судов, в том числе пассажирских и танкеров, в ИМО нет.
Значительный объем международных обязательств России, касающихся сохранения живых ресурсов моря, вытекает из ратифицированных нормативных актов и соглашений ООН, ФАО, НАФО и НЕАФК. Именно поэтому в Росрыболовстве службы госадминистраций морских рыбных портов были интегрированы в отраслевую систему учета и контроля выловов и оборота водных биологических ресурсов. Причем отвечали не только за регистрацию сведений о судах и прав на них, но и ведение проблемно-ориентированных данных по работе судов рыбопромыслового флота в рамках международных обязательств Российской Федерации.
Так, на основании статьи 4 части I «Соглашения об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года, касающихся сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими», Стороны Конвенции обязаны вести учет данных по стандартизации состава флота, промысловой мощности судов и объемам вылова с пересчетом различных единиц измерения промысловых усилий при анализе данных об уловах, а также сбор и представление информации о судах и их оснащении.
Многолетний опыт работы нашего института в области информатизации управления рыбным хозяйством для нужд Росрыболовства однозначно доказывает, что качественно организовать учет таких сведений можно только в процессе регистрации судов в морском порту в соответствии с положениями соответствующих нормативных документов. Однако сегодня функция регистрации судов рыбопромыслового флота передана Минтрансу России, который (не неся ответственности за развитие рыболовства) игнорирует подобные обязательства и осуществляет ведение лишь сокращенного перечня данных в соответствии с положениями Статей 39 и 40 Федерального закона – «Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации».
РЫБНЫЙ ПОРТ – ЗВЕНО ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
Морские рыбные порты, в отличие от транспортных узлов, всегда образовывались в результате эволюции самих рыбопромышленных предприятий и инициировались естественной потребностью рыбопромыслового флота в полноценном комплексном обслуживании. Формирование инфраструктуры рыбного порта или портопункта происходило постепенно. Начиналось это строительством небольших зданий и деревянных причалов, а завершилось возведением технически сложных сооружений для обеспечения: отстоя судов в межпутинный период; технической поддержки и межрейсового ремонта технологического оборудования, промысловых устройств и орудий лова; снабжения промвооружением, тарой, солью, льдом, хладагентом, запасными частями; переработки изымаемых объектов лова на берегу и т.д.
С этой целью на территории рыбных портов традиционно размещались:
– холодильники для сохранения скоропортящегося сырья;
– перерабатывающие предприятия;
– сетевязальные фабрики по производству и ремонту орудий лова;
– судоремонтные мастерские, цеха и камеры;
– льдозаводы;
– мощные пункты приема-слива аммиака;
– навигационные камеры и другие портовые средства.
Ключевым аспектом обсуждаемой проблемы является тот факт, что эффективность работы морского торгового порта оценивается объемом грузооборота, предопределяющим приоритеты в процессе управления его деятельностью, главным образом – обеспечение оперативной разгрузки судна и освобождение причала для подхода следующего. У морского рыбного порта совсем другие задачи, так как он является неотъемлемой частью технологического процессапо изъятию водных биоресурсов и производству морепродуктов. В зависимости от обстоятельств (объема ремонта, переоборудования или модернизации) рыболовные суда вынуждены находиться в нем от одной недели до полугода.
Рыбопромысловый флот просто нуждается в береговой базе. По этой причине в СССР рыбные порты, обслуживающие все рыболовные суда, эксплуатируемые на бассейне, всегда входили в состав крупных рыбопромышленных предприятий (Ленрыбпром, Новороссийскрыбпром, Эстрыбпром, рыбопромышленные объединения Запрыба, Севрыба, Дальрыба и т.п.).
На основании изложенного, происходящую сегодня имплантацию добывающих судов в торговые порты можно сравнить с неестественным хирургическим вмешательством, а сам рыбопромысловый флот –с пациентом, которого на время операции подключили к аппарату искусственного кровообращения. Формально организм жив, но такая процедура подразумевает лишь сохранение тела на какое-то времяв живомсостоянии. А о полноценной жизнедеятельности не может быть и речи.
История промышленного рыболовства свидетельствует о том, что морские рыбные порты и портопункты всегда являлись отражением общего положения дел в рыбном хозяйстве. Более того, определяли динамику его развития и формировали основы успешного функционирования. Сейчас они находятся в состоянии распада и подают сигнал бедствия, призывающий срочно начать борьбу за живучесть отраслевого судна.
Из некогда ведущего сегмента рыбохозяйственного комплекса, который обслуживал рыбопромысловый флот, давал рабочие места, обеспечивал производство качественной продукции и сбор налогов, морской рыбный порт перешел в разряд второстепенного терминала, не имеющего весомого значения. При этом коммуникационные сети, подъездные пути и земля принадлежат одному собственнику, а причальная стенка – другому, причем в любой момент может быть сдана в аренду кому угодно.
Сегодня термин «морскойрыбныйпорт»существует только в качестве бренда транспортных компаний, которые располагают необходимыми производственными фондами для приема и технологического накопления грузов с последующим оформлением сопроводительной документации и отправкой его в любом направлении, но не более.
Положение дел в этой сфере усугубляется тем, что терминалы для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота в объединенных морских портах, формирование которых предусмотрено федеральным законом № 261-ФЗ от 8 ноября 2007 года, до сих пор не созданы. Что там терминалы, – не разработаны и не утверждены даже административно-властные и иные полномочия в морском порту при наличии в нем терминала, предназначенного для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота. Более того, из-за целого ряда существующих организационно-нормативных противоречий возможность создания упомянутых профильных терминалов вообще вызывает большие сомнения. В качестве примера можно еще раз напомнить, что в целях формирования налоговых и таможенных преференций предприятиям отрасли, развития внутреннего рынка, создания экономических стимулов для производства качественной продукции и т.п., в 2009 году Росрыболовством был подготовлен проект распоряженияПравительстваРФ «Комплекс мер по развитию береговой инфраструктуры для приемки, хранения и переработки рыбной продукции». Разработанный документ получил одобрение на совещании у председателя Правительства Российской Федерации, но предусмотренные в нем меры остались только на бумаге, так как для их реализации нужны соответствующие административные полномочия, которыми Росрыболовство не обладает. Ведь согласно упомянутому федеральному закону № 261-ФЗ, подготовка документации и планирование территории морского порта осуществляется под руководством Правительства РФ исключительно (монопольно) Минтрансом России, который в этом не заинтересован и никаких действий не предпринимает.
Поднимая на поверхность целый пласт накопившихся проблем в данной сфере, нельзя не упомянуть о том, что на разрушение отечественных морских рыбных портов Южная Корея и Китай отреагировали бумом строительства аналогичных объектов на своей территории. В частности, еще в 2006 году, со ссылкой на журнал «Эксперт» № 41 (535) от 6 ноября 2006 года, Агентством Федеральных расследований была опубликована статья «Филе минтая из Китая», содержащая сведения о том, что с 2005 года в китайской провинции Далянь одна за другой стали строиться рыбоперерабатывающие фабрики огромной производительности с инфраструктурой, общежитиями, спортивными площадками. С 2006 года в уезде Линьгао южно-китайской островной провинции Хайнань начато строительство морского рыбного порта Улянь, на которое выделено более 100 млн. юаней. Все они перерабатывают рыбу, выловленную в российских водах.
В южнокорейском Пусане за последние годы вырос огромный современный рыбный порт, владельцы которого не пожалели средств на привлечение российских рыбаков, создав прекрасные условия для ремонта судов и отдыха экипажей, открыв даже русскоязычную дискотеку.
В итоге Китай, почти не имеющий своей морской сырьевой базы, в настоящее время становится лидером среди стран-экспортеров переработанных морепродуктов и формирует цену на европейском рынке. Добавленная стоимость, которую получает Китай от экспорта в Европу филе минтая, не имея ни одной тонны собственного улова этой рыбы, по расчетам ассоциации рыбодобывающих предприятий Приморья (АРПП), достигает 100-150%, а занимаемая им доля европейского рыбного рынка составляет 70%.
Россия, в чьем распоряжении имеется разнообразная сырьевая база рыболовства (доля в мировом вылове трески – 35%, минтая – 32%, сельди – 20%, лососевых – 12%, скумбрии – 7%), не только почти не присутствует на мировом рынке конечных продуктов глубокой переработки, но и с пугающей быстротой сдает свои позиции на внутреннем рынке.
Китайские производители, постепенно захватывающие российский рынок, могут позволить себе высокие цены на сырье благодаря серьезной помощи государства: за счет налоговых льгот и субсидий, мгновенного возврата довольно высокого НДС (18%) и 30-процентного дотирования экспорта. Для российских производителей такой дисбаланс цен делает производство филе просто невыгодным, потому что безголовую рыбу у них покупают по более высоким ценам. В итоге Россия может остаться продавцом сырья без флота и переработки.
Полноценная и богатая инфраструктура иностранных рыбных портов делает для российских рыбаков заход в них намного привлекательней, в том числе потому что судно там обслуживают в течение шести часов – от подхода к причальной стенке и до выгрузки.
А у нас – одни разговоры и намерения… Оборудование обветшало, причальные стенки разрушены, холодильники никуда не годятся. Словом, государство от рыбаков полностью дистанцировалось.
Учитывая текущую динамику сокращения состава добывающих судов, показатели которой приводились в статье института, опубликованной в марте 2013 года, дальнейший поворот сюжета предугадать несложно: отечественные компании постепенно прекратят ведение промысла, поскольку цены, которые им диктуют иностранные производители, не смогут окупить даже затрат на топливо. Россия станет сырьевым придатком, рыболовный флот развалится окончательно, а морепродукты будут добываться кем угодно, только не нами.
По мнению экспертов нашего института, большинство ошибок, допущенных в управлении отраслью, связаны с недооценкой важности целого ряда факторов и компонентов рыбохозяйственного комплекса, что прямо касается института «Гипрорыбфлот», который на протяжении десятилетий являлся своеобразным мостиком, соединявшим академическую науку и практику. В этой связи институт продолжает финансировать из собственных средств многие производственные процессы, от которых отказалось Росрыболовство, в том числе участие экспертов в работе профильных Подкомитетов Международной морской организации (ИМО) по безопасности мореплавания и промысла, созданию и функционированию служб морской радиосвязи, поиска и спасания, вопросам остойчивости и грузовой марки рыболовных судов. Серьезное внимание уделяется институтом развитию перспективных инновационных технологий и гидроакустического оборудования для промысла водных биоресурсов (ВБР), ведению баз данных по судам и судовому оборудованию рыбопромыслового флота, а также объектам глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности и другим значимым компонентам морской деятельности. Данными, которые хранятся и поддерживаются в нашем институте, сегодня не располагает никто.
ОАО «Гипрорыбфлот» является единственной организацией на территории России, комплексно занимающейся проблемами развития, эффективной и безопасной эксплуатации рыбопромыслового флота. В нашем институте накоплен значительный научно-технический потенциал и база знаний в области создания технологий переработки водных биоресурсов, разработки отраслевой и международной нормативно-правовой базы. Последнее является очень важным фактором, так как международные нормативные документы, ратифицированные Российской Федерацией, содержат лишь концептуальные подходы. Практическое выполнение международных обязательств осуществляется на основе положений национальных и ведомственных стандартов. При этом синтезирование международных и национальных правовых норм для последующего логического построения и конвертации в требования отраслевых нормативных, распорядительных и методических документов, всегда поручалось Гипрорыбфлоту.
На протяжении 80 лет наш институт являлся мозговым центром, который на основе опыта научной, конструкторской и производственной деятельности в области промышленного рыболовства содействовал выполнению Росрыболовством функции нормативно-правового регулирования, решая эту задачу в тесном взаимодействии с администрациями и капитанами морских рыбных портов. Институтом разработаны сотни национальных и межнациональных стандартов (в том числе методы испытаний и принципы сертификации пищевых продуктов), а также разделы технических регламентов.
К сожалению, с 2002 года работы в этом направлении полностью прекращены. Правда, в 2009-2010 годах Росрыболовством была предпринята попытка переработать отраслевые нормативные документы силами служащих Федерального агентства по рыболовству, но из этого, естественно, ничего не вышло. А ведь в рамках вступления Российской Федерации в ВТО важность разработки нормативных документов приобретает еще более весомое значение. Членство в данной организации обуславливает предъявление к экипажам и судам рыбопромыслового флота требований новых технических регламентов, внедрение которых без организации должного надзора со стороны властей порта не представляется возможным. Однако в компетенцию администраций и капитанов морских портов, подчиненных Минтрансу России, выполнение подобных функций не входит.
ВОЗНИКАЕТ ИЗВЕЧНЫЙ ВОПРОС: ЧТО ДЕЛАТЬ?
По нашему мнению, следует признать, что в условиях частой смены руководства в высших эшелонах власти, неиссякаемой надежды на «рынок, который все расставит», и «топ-менеджеров, которые все могут и умеют», многие официальные должностные лица смутно представляют основные принципы работы рыбохозяйственного комплекса, не знают его историю и не учитывают ошибки предшественников. Чего стоит очередное переподчинение Росрыболовства Минсельхозу РФ. Снова хочется спросить, почему мы наступаем на одни и те же грабли? Ведь это 11-я реорганизация ведомства за 20 лет и пятое «вхождение» в Минсельхоз, которое по опыту прошлых лет занимает от 16 дней до трех лет. Причем проходит по одному и тому же сценарию – после вывода ведомства из прямого подчинения Правительству показатели отрасли падают, и каждый раз, по меткому выражению главы Росрыболовства Андрея Крайнего, «Росрыболовство выскакивает из Минсельхоза РФ, как пробка из бутылки». Все это напоминает талантливого спортсмена, который, получив серьезную травму, проходит длительную реабилитацию, но после восстановления формы снова получает травму и так до завершения карьеры, не достигая ожидаемого результата…
Что это? Попытка подогнать систему государственного управления под трафарет без учета особенностей России? Но ведь эти эксперименты довольно дорого обходятся. На этот период отрасль не просто приостанавливает свое развитие, а делает несколько шагов назад, теряя временные, материальные и людские ресурсы. В первую очередь такое перераспределение ролей полностью прекращает работу по регулированию роли и места Росрыболовства в системе государственного управления. Так, новые гигиенические требования к безопасности, правила и нормы допустимого уровня электромагнитного поля на плавательных средствах и морских судах были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации № 4 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов» (САнПиН 2.5.2/2.2.4. 1989-06) еще в марте 2006 года, но до сих пор не применяются. Причина проста – указанный документ не имеет необходимого правового статуса, так как не включен ни в один отраслевой нормативный акт.
А сколько сил потрачено Росрыболовством на подготовку комплекса административных, правовых и координационных мер по целому ряду вопросов государственного управления и надзора, направленных на выполнение постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 589 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам управления в сфере рыбного хозяйства». В том числе по восстановлению и модернизации Системы обеспечения безопасной морской деятельности во исполнение Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 2 сентября 2003 года № 1265-р.
Росрыболовством выполнен большой объем работы, связанной с подготовкой и согласованием проектов документов, организацией многократных совещаний с заинтересованными ведомствами, деловой перепиской. Проработаны организационно-технические мероприятия по созданию организации, координирующей работу экспедиционных отрядов аварийно-спасательных работ и спасательных судов, а также обеспечивающей освидетельствование рыболовных судов и компаний на соответствие требованиям Международного кодекса по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения (МКУБ).
По поручению Росрыболовства институтом «Гипрорыбфлот» разработаны научно-обоснованные «Методические рекомендации по организации тренажерной подготовки членов экипажей судов рыбопромыслового флота в целях обеспечения безопасности мореплавания в районах промысла», «Предложения по концепции обеспечения безопасности мореплавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла и проведения аварийно-спасательных работ», «Предложения по совершенствованию отраслевой нормативной правовой базы, необходимой для организации безопасной эксплуатации судов рыбопромыслового флота», в том числе «Проект перечня нормативных правовых документов по безопасности мореплавания и предотвращению загрязнения, применение которых необходимо для организации безопасной эксплуатации судов рыбопромыслового флота», «Предложения по системе управления безопасной эксплуатацией судов рыбопромыслового флота», в том числе проекты нормативных документов и методических материалов, изданные отдельными книгами, а именно: «Проект Руководства по управлению безопасной эксплуатацией судов рыбопромыслового флота»; «Проектположения о системе управления безопасной эксплуатацией судов рыбопромыслового флота»; «ПроектИнструкции по регистрации и учету документов в системе управления безопасной эксплуатацией судов рыбопромыслового флота»; «ПроектТипового положения о региональном подразделении системы управления безопасной эксплуатацией судов рыбопромыслового флота»; «ПроектТиповых условий оказания услуг по освидетельствованиям в системе управления безопасной эксплуатацией судов рыбопромыслового флота».
Итогом работы Росрыболовства в данном направлении явилось издание Постановления Правительства РФ от 8 октября 2012 г. № 1023 «О реализации положений главы IX приложения к Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 года и Международного кодекса по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения», содержащего поручение Министерству сельского хозяйства Российской Федерации до 1 февраля 2013 года разработать и принять необходимые нормативные правовые акты, устанавливающие правила (порядок) реализация полученных полномочий по вопросам, предусмотренным пунктом 3 указанного постановления. Однако по неизвестным причинам упомянутые нормативные правовые акты Минсельхозом России до сих пор не утверждены. В результате вся работа по выполнению международных обязательств Российской Федерации в этой области парализована, и Федеральное агентство по рыболовству не в состоянии что-либо сделать.
Необходимо восстановить статус Росрыболовства, который обладает достаточным потенциалом для полноценного управления сложным природопользовательским рыбохозяйственным комплексом без искусственного участия Минсельхоза РФ. Надо всерьез взглянуть на опыт, который мы получили в советский и постсоветский период, найти общие достоинства и недостатки, взяв все лучшее с учетом современных реалий. Следует выявить мотивацию и тенденции наиболее общих процессов, происходивших в рыбном хозяйстве в XX и начале XXI веков и т.п. Для решения указанных задач необходимо реанимировать отраслевую науку в области управления, информатики и экономики, которая практически сведена к нулю, так как сегодня Росрыболовством поддерживаются лишь сырьевые научно-исследовательские институты.
Не следует забывать, что одной из функций управления является контроль, который не может осуществляться сам по себе. Процедуры контроля должны обеспечивать управленцам обратную связь с исполнителями для постоянной оценки результатов их же собственной деятельности. В этой связи без восстановления в системе Росрыболовства органов портового надзора, которые являются важнейшим звеном технологической и организационной цепи управления, даже приведение отраслевых документов в соответствие с современными нормами ничего не изменит, так как администрации и капитаны объединенных морских портов руководствоваться ими не обязаны. То что в настоящее время функции управления, контроля и надзора полностью разъединены, причем организационно, технологически и ведомственно, а иногда и дифференцированы, противоречит принципам функционирования сложных систем и просто здравому смыслу.
Авторы настоящей статьи не питают иллюзий в отношении того, что благодаря возврату в систему Росрыболовства морских рыбных портов все сразу образуется само собой. Для достижения требуемого результата необходимо провести серьезную дополнительную работу, в том числе разработать стратегию новой государственной политики в сфере управления водными биоресурсами с отражением модели взаимодействия государства и бизнеса, подготовить и принять новые правовые документы, подготовить план первоочередных мероприятий по реализации стратегии в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе. К числу последних можно отнести реорганизацию (в виде укрупнения) рыбохозяйственных организаций, создание холдингов, обеспечение экономически обоснованного количественного значения производственных мощностей рыбопромыслового флота для добычи сырья в необходимых объемах, принципы участия государства в строительстве портовых сооружений и т.д.
Назрела необходимость усиления роли Росрыболовства в повышении безопасности мореплавания в районах промысла. В частности, актуально создание для работы в этом направлении новых структурных подразделений, перераспределение функций между федеральными и территориальными органами исполнительной власти, восстановление органов управления безопасной работой флота в районах промысла, создание отраслевого органа надзора за судами и компаниями, введение инспекционного контроля на промысле и т.д.
Необходимо принятие мер по формированию новой отраслевой административной и производственной среды, обеспечивающей:
– строгое подчинение правилам и нормам;
– использование четких надзорных механизмов;
– наличие политической ответственности лиц руководящего состава за результаты принимаемых решений;
– организованное взаимодействие компонентов системы управления.
Отечественный и мировой опыт однозначно доказывает, что вернуть рыбаков в российские порты без предоставления в них всего комплекса требуемых услуг и комфорта, просто невозможно. В этой связи «Гипрорыбфлот» поддерживает предложение III Всероссийского съезда работников рыбного хозяйства о необходимости создания единого отраслевого органа управления с самыми широкими полномочиями, ответственного за состояние и развитие не только сырьевой базы, но и основных производственных средств (флота, береговой инфраструктуры, кадров и т.д.). Причем это только первый этап необходимых преобразований. Описание последующих этапов – тема другой статьи.
Владимир РОМАНОВ, генеральный директор ОАО «Гипрорыбфлот», канд. техн. наук, профессор
Валерий САРАЕВ, начальник отдела безопасности мореплавания ОАО «Гипрорыбфлот», капитан дальнего плавания
Валерий КОНДРАТЕНКО, начальник отдела морского радиоэлектронного и промыслового оборудования, почетный радист СССР
Газета «Fishnews Дайджест»
Январь 2014 г.
