Это вовсе не означает, что отраслевикам нужно сторониться законотворческой деятельности: активное участие в принятии законов – действительно эффективный способ решать существующие проблемы, считает адвокат Анатолий Баранов, руководитель экспертно-правового центра проекта «Открытая отрасль». Однако без совета специалиста, способного дать независимую оценку будущего закона или возникшей спорной ситуации, не обойтись.
– Анатолий Витальевич, как родилась идея создания экспертно-правового центра в рамках «Открытой отрасли»?
– Скорее это стало логическим продолжением самого проекта, который изначально и создавался для обсуждения, размышления над сложными вопросами отрасли и поиска их оптимального решения.
Сегодня практически все нормативно-правовые акты принимаются по одинаковой схеме: в кабинетах законодателей формулируется концепция и начинается нормативная прорисовка будущего документа. В лучшем случае проект (уже даже не идея) сбрасывается в профильные ассоциации, в худшем – за несколько дней до ожидаемого подписания готовый документ размещается «где-то в глубинах» официального сайта ведомства на «общественное обозрение». А там, как говорится, кто не успел, тот опоздал, поскольку исправлять уже утвержденные документы – дело весьма проблематичное.
Одна из задач проекта «Открытая отрасль» и экспертно-правового центра в частности – помочь в обсуждении очередной законодательной инициативы (желательно еще на стадии концепции), постараться оценить ее возможности с правовой позиции до того, как это будет преподнесено на самый верх. Ведь нередко даже инициаторы какой-либо поправки, положения в закон могут не предусмотреть всех возможных вариантов развития ситуации в дальнейшем. Важно видеть механику – как в жизни будет работать тот или иной документ.
– Свежий пример – закон об аквакультуре. В целом, отраслевики остались довольны документом, тем более что в нем удалось уделить внимание и проблемам рыбоводов, и рыбаков-прибрежников. Но для того чтобы закон заработал, требуется принять множество правовых актов.
– Проблема в том, что в большинстве случаев мы имеем дело с законами непрямого действия, которые предполагают принятие конкретных механизмов по реализации содержащихся в них норм. Это означает, что после принятия таких законов с удвоенным вниманием необходимо следить за тем, какие именно подзаконные акты предлагают профильные министерства и ведомства, чтобы не выхолащивался заложенный в законе смысл. Иначе получается, что в Думе голосуют за одно, а с учетом правоприменительных документов закон меняет свой смысл на противоположный.
Поэтому задача такая: либо предлагать, чтобы законы были сразу прямого действия, чтобы в них максимально понятно были прописаны все процедуры и механизмы их реализации и контроля за исполнением; либо чтобы в комплексе с законом одновременно обсуждались и те акты, которые позже будут приниматься на более низком уровне (в министерствах, комитетах, администрациях субъектов и т. д.). В любом случае это даст нам понимание того, как именно новый закон будет работать на практике.
Вернемся к вопросу с аквакультурой. Очевидно, что такой компромиссный вариант федерального закона был принят для того, чтобы оперативно снять обострившуюся проблему с «прибрежкой». Непосредственно в части аквакультуры закон еще предстоит серьезно дорабатывать, закрывать имеющиеся пробелы и решать новые возникающие вопросы.
– Чем в этом деле способен помочь проект «Открытая отрасль»?
– Одна из особенностей «Открытой отрасли» – ее универсальность. Спектр тем для обсуждения может быть самым разнообразным, так же, как и характер звучащих высказываний. Единственное, к чему мы призываем экспертов, – стараться вносить в дискуссию рациональное зерно, формулировать конкретные идеи, предложения.
Рыбная отрасль сама по себе очень сложная структура: здесь и рыболовство, и переработка, и транспорт; очень много составляющих – вопросы таможенного оформления, внешнеэкономической деятельности, работы с квотами и т. д. Идей в воздухе витает великое множество, при этом каждая сторона старается подтянуть свою позицию. А раз появляется вопрос – нужно искать ответ на него, и в этом процессе естественно будут возникать спорные нюансы.
Мне кажется, что у «Открытой отрасли» как раз и должна стоять задача помочь представителям рыбного хозяйства посмотреть на существующую проблему с разных сторон. При этом независимая экспертно-правовая оценка ситуации или какого-либо документа, законопроекта будет весьма полезна.
– Возможность взглянуть на известную проблему со стороны, а еще лучше глазами другого человека, который также разбирается в обсуждаемом вопросе, помогает найти более объективное и эффективное решение.
– Объективное – это одно дело. Если в отрасли действительно есть столько специфики, то нужно, чтобы это видели и те, кто принимает законы. Чтобы они понимали: если рыба и вода вроде как одинаковые, то условия хозяйствования в каждом регионе в любом случае будут различаться. А значит, принимая единые правила игры по тому или иному вопросу, стоит отслеживать тенденции в субъектах Федерации и пытаться упрочнять законами наиболее тонкие места. Грамотно составленный, продуманный закон способен решать такие задачи.
Стоит изучать и мировой опыт. Понятно, что, к примеру, национальное рыболовное законодательство в разных странах очень специфично, но есть общие принципы регулирования отраслевой деятельности, которые применимы и у нас.
– Вывод: специфика отрасли требует выработки особого подхода к ее управлению – кстати, таков лейтмотив одной из тем, вынесенных на обсуждение на сайте «Открытая отрасль»…
- Согласен с этим. Прежде чем принимать закон, отдавать распоряжение, государству необходимо понять, какой результат оно желает получить. В качестве примера мы можем взять поручения Президента: одна из основных задач – развитие рыбопереработки. На первый взгляд, все понятно, но… Мы должны понимать, что рыба – это не лес, это не нефть, которые мы не способны обработать самостоятельно в домашних условиях. В металлургии, нефтяной, лесной отраслях, действительно, чем глубже переработка, тем более качественный продукт доходит до потребителя. В пищевых продуктах все ценят натуральность, свежесть, по возможности минимальную обработку и химизацию. Ведь хозяйка сама прекрасно знает, что она может приготовить из рыбы для своей семьи с учетом вкусовых предпочтений.
Тогда что такое глубокая переработка рыбы, на которую ориентируют производителей? Вряд ли государство хочет перевести страну на полуфабрикаты и консервы.
Я бы понял, если бы была сформулирована задача, к примеру, увеличить безотходность производства – очень актуально для рыбной отрасли, особенно учитывая, какой процент от вылова составляют отходы при переработке. Если ставить вопрос о рачительном использовании биоресурсов, то здесь надо продумывать, как стимулировать переработчиков к выработке муки, рыбьего жира; как заинтересовать рыбаков в сдаче отходов на организованную переработку и кто будет заниматься утилизацией и куда направлять полученную продукцию.
– И конечно, задуматься о том, кто же будет покупать эту продукцию?
– Культура потребления рыбопродукции в нашей стране – это действительно большая проблема. Про то, что «минтай – это рыба для кошек», помнят все, кто пожил в Советском Союзе.
Основная критика рыбаков на сегодняшний день, насколько я понимаю, это то, что они пользуются государственными льготами, но львиную долю товара отправляют за рубеж. Почему так происходит? На мой взгляд, потому что за рубежом выработана культура потребления морепродуктов – там есть спрос. У нас его в таком объеме нет, у нас люди столько рыбы пока просто не едят.
К большому сожалению, на уровне государства и отрасли сегодня нет политики продвижения собственного продукта на внутренний рынок. Рыбак не может и не должен замещать собой всю цепочку. Для переработки есть другое звено, которое специализируется на этом. Есть и те, кто умеет продавать рыбопродукцию потребителю. Конечно, если рыбалкой будет заниматься по-настоящему крупная компания, то она может позволить себе выстраивать полный цикл. Но тогда мы возвращаемся к основному вопросу – мы должны понимать, какую структуру рыбохозяйственной отрасли государство хочет видеть в России?
– Сейчас мы с вами пока больше говорим о рыбаках, между тем на «Открытой отрасли» обсуждаются и вопросы аквакультуры, биржи, промыслового судостроения и даже управления отраслью. По сути, подняты наиболее острые проблемы, актуальные для различных сегментов целого рыбохозяйственного комплекса. А значит, обсуждая один вопрос, нельзя забывать о его связи с другими сферами отраслевой деятельности.
– Это так. Однако для поиска консолидированных решений перед представителями отрасли также должна быть поставлена конкретная задача государством: для чего создавать биржи, кому и до какой степени необходимо перерабатывать уловы, для кого задумывается строить новый флот в России – какова конечная цель, чего хочет добиться государство?
Но, конечно, просто ждать, пока наступит такая определенность, никто не будет. Поэтому, возвращаясь к задачам проекта «Открытая отрасль», хотелось бы отметить, что чем больше людей, разбирающихся в различных аспектах функционирования рыбохозяйственного комплекса, специалистов-практиков и аналитиков рыбной и смежных отраслей будут участвовать в дискуссиях, тем объективнее будет складываться картина происходящего.
– Сегодня существует немало отраслевых объединений, ассоциаций, которые вплотную занимаются актуальными проблемами отрасли, привлекают к их решению грамотных специалистов, юристов, экономистов. На ваш взгляд, проект «Открытая отрасль» способен оказать какую-то дополнительную помощь?
– Конечно, и прежде всего, это возможность зафиксировать свою позицию на публичной площадке, а также познакомиться с мнением своих коллег по общей проблеме. Ведь когда перед человеком стоит определенная задача, он полностью сосредотачивается на поиске ее решения и зачастую, следуя к цели, не оглядывается по сторонам. Между тем в любом суждении, даже если вы с ним в корне не согласны, всегда можно выискать для себя рациональное зерно.
– Но существуют и такие площадки, как конгрессы, съезды рыбаков, тематические совещания, круглые столы и т. п. На них также идет обмен мнениями, по итогам обсуждений составляются резолюции.
– Обсуждения в подобном формате – вещь незаменимая, но, насколько я помню, власти реагируют на них, лишь когда слышат резко протестные заявления. Попробуйте вспомнить, когда в последний раз у нас рыбаки выдвинули рационализаторское предложение, их услышали и сделали так, как предлагается. Гораздо чаще, когда «государственная дубина» уже занесена, рыбаки вынуждены судорожно обосновывать, почему их не надо бить по голове. Но как сделать так, чтобы эту «дубину» в принципе не поднимали? Для этого и нужно анализировать, вовремя реагировать, уметь слышать и слушать то, о чем говорит твой коллега. И уж точно не надо делать вид, что нас не касается все происходящее.
– Полагаю, что сейчас – тот самый момент, когда государство готово выслушивать предложения от представителей отрасли? Ведь на руках у чиновников поручения Президента, где поставлена конкретная задача – проработать вопросы развития отрасли.
– Да, этим, безусловно, необходимо пользоваться. Сейчас все представители рыбохозяйственного комплекса – от рыбаков до продавцов рыбопродукции – могут выдвигать идеи, что-то предлагать, оценивать, указывать на тонкие места. Но опять же, если каждый будет сам за себя, вряд ли кого-то расслышат.
Однако нам необходимо учитывать еще и такой момент: знать в деталях, как именно ловить рыбу, – это техническая сторона вопроса. Для выстраивания работы целой отрасли необходимо продумывать и экономическую сторону – как рыбу продавать, как продвигать на рынках и как отстаивать позиции российского рыболовства в мировых промысловых районах. Об этом, к сожалению, у нас вспоминают в самую последнюю очередь, хотя очевидно, что в результате такой политики Россия теряет перспективу развития отрасли как таковой.
Наталья СЫЧЕВА, проект «Открытая отрасль»
