Пора подумать о смене целей

29 августа мне довелось участвовать в заседании Счетной палаты РФ, где обсуждался ряд отраслевых программ. Критическому анализу подверглись проекты программ «Развитие лесного хозяйства», «Охрана окружающей среды», «Воспроизводство и использование природных ресурсов», «Развитие рыбохозяйственного комплекса», а также государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. Выступления представителей контрольного органа и приглашенных экспертов носили острый характер, причем наиболее серьезной критике подверглись программы по сельскому и рыбному хозяйству.

Мое выступление как представителя WWF России в основном касалось создания условий для сохранения и долгосрочного неистощительного использования водных биоресурсов. В соответствии с российским и международным законодательством государственное управление в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, осуществляется на основе государственного учета, ведения государственного мониторинга, реестра и прогнозирования состояния ВБР и среды их обитания. При этом эксплуатация запаса должна быть на уровнях «…при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый улов, определяемый с учетом соответствующих экологических и экономических факторов…», что способствует внедрению в систему управления запасами экосистемных и осторожных (предосторожных) подходов, предписанных Кодексом ответственного рыболовства ФАО. Ведь для рыбного хозяйства характерны весьма специфические экономические особенности и риски, связанные с высокой изменчивостью и уязвимостью водных биоресурсов и окружающей среды под влиянием природных и антропогенных факторов.

Приоритетные функции рыбохозяйственной отрасли – это рациональное (устойчивое) использование и сохранение ВБР, обеспечение продовольственной безопасности страны, снабжение населения качественными и безопасными продуктами питания по социально-доступным ценам, развитие и поддержание социально-экономической инфраструктуры приморских регионов России. Предлагаемые меры по совершенствованию государственного управления в области рыболовства, отраженные в госпрограмме, должны исходить именно из приоритетности данных задач.

Таким образом, чтобы иметь высокие экономические результаты при эксплуатации водных биоресурсов в долгосрочном аспекте, необходимо наличие мер, направленных на сохранение запасов, применение технологий, обеспечивающих высокую эффективность добычи, выращивания и переработки ВБР, создание рабочих мест для населения рыбацких регионов, повышающих устойчивость рыболовства и аквакультуры. Нужно признать, Росрыболовство в последнее время предпринимает значительные усилия по сохранению водных биоресурсов и совершенствованию управления отраслью. Вместе с тем в программе «Развитие рыбохозяйственного комплекса» недостаточно четко определены приоритетные для государства задачи в этой сфере.

Остановимся кратко на основных целевых индикаторах госпрограммы.

1. Одним из ключевых показателей является увеличение вылова водных биоресурсов, увязанное с повышением среднедушевого потребления рыбопродукции населением РФ. Как показывает мировой опыт, рыболовство не должно и не может в долгосрочной перспективе иметь основной целью рост фактического вылова, с учетом естественных колебаний численности запасов промысловых объектов. Такой подход противоречит международным обязательствам, которые взяла на себя Россия, в том числе в рамках ВТО. Не зря даже федеральный закон носит название «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Кроме того, наращивание объемов вылова и поставок рыбы на территорию РФ не приводит автоматически к увеличению потребления. Поэтому мы предлагаем рассмотреть вопрос о разработке других целевых индикаторов, в качестве которых может выступать, к примеру, число/объем запасов, эксплуатируемых в пределах, не превышающих естественное воспроизводство.

2. Увеличение объемов ОДУ также не может быть стратегической целью рыбохозяйственных исследований. В соответствии с международным и российским законодательством проведение ресурсных и экосистемных исследований является обязательным условием доступа пользователей к биоресурсам, его нельзя отложить на потом.

3. Программа не содержит убедительных программных мероприятий в части развития аквакультуры и системы их реализации, не учитывает позитивный и негативный мировой опыт. Как в советское время, закладываются объемы акклиматизации объектов, отлов хищников – без учета целесообразности такого рода мероприятий.

4. Значимым показателем программы предложено считать прирост выпуска ценных видов ВБР. При этом не принимается во внимание эффективность таких мероприятий, в том числе выживаемость молоди после ее выпуска, а также экономические показатели, когда выращенная рыба получается просто «золотой». По мнению экспертов, на российском Дальнем Востоке только 10-15% лососевых рыбоводных заводов являются экономически эффективными и обеспечивают местный лососевый промысел. Между тем на искусственное воспроизводство планируется ежегодно тратить порядка 1,5 млрд. рублей! Мы считаем, что этот показатель должен быть изменен на оценку промыслового возврата в тысячах тонн и заполнение естественных нерестилищ, индивидуальное для каждого региона. При признании неэффективности искусственного воспроизводства средства должны быть перенаправлены на защиту естественного воспроизводства, охрану естественных нерестилищ, глубокую переработку вылавливаемых объектов, что тоже является элементом сохранения и рационального использования ВБР.

5. В программу заложены параметры по снижению числа нарушений законодательства в области рыболовства и сохранения ВБР. Ответственным за них записано Росрыболовство, в то время как основным органом, осуществляющим эти функции в исключительной экономзонеРФ, является береговая охрана Пограничной службы ФСБ России. В связи с этим непонятно, почему ФСБ отсутствует в списке исполнителей программы. Другие разделы, например, оценка воздействия на окружающую среду, требуют взаимодействия с Минприроды, которого также нет среди участников программы.

В программе не указано, когда конкретно будет принят план по борьбе с ННН-промыслом. Неужели его воплощение откладывается до 2020 года? Принятие плана позволит конкретизировать меры по усилению мониторинга за промыслом, в том числе спутникового, созданию системы независимого инструментального контроля уловов на судах (включая ЭПЖ), подготовке независимых наблюдателей и применению видеофиксации уловов и приловов, внедрению четкой маркировки и прослеживаемости прохождения продукции. При этом необходимо не только совершенствовать законодательную базу, но и улучшать материально-техническое снабжение инспекторов.

6. В уточнении нуждается задача совершенствования нормативной правовой базы, которая непосредственно относится к функциям Минсельхоза. Срок действия программы предполагает решение конкретных законодательных проблем, препятствующих дальнейшему развитию рыбохозяйственного комплекса. Нормативные документы, включая закон о рыболовстве, должны обеспечивать реализацию экосистемного подхода к управлению рыболовством на основе Кодекса ответственного рыболовства ФАО.

Помимо этого мероприятия программы не содержат анализ изменений законодательства в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, принятых в течение последних пяти лет. В частности, не учитываются проблемы, возникшие после отказа от тотального квотирования ВБР и распределения долей промышленных квот на десятилетний период. Для тихоокеанских лососей, видов с труднопредсказуемыми изменениями численности, и некоторых маловостребованных объектов промысла, это оправдано. Но дальнейшее сокращение перечня водных биоресурсов, для которых устанавливается ОДУ и которые ежегодно подвергаются пересмотру на основании научных заключений и экологической экспертизы, в ряде случаев приводит к существенному ухудшению состояния запасов (например, камбал у острова Сахалин). В связи с этим предлагается закрепить четкие правила и критерии отнесения объектов рыболовства к перечню видов, в отношении которых ОДУ устанавливается в обязательном порядке.

Для введения многовидового рыболовства и снижения объема незаконных выбросов ВБР и прилова менее ценных видов и молоди основных промысловых объектов можно задействовать систему выделения «сблокированных квот».В рамках нацплана по борьбе с ННН-промыслом необходимо разработать правовую основу для постоянного присутствия на судах рыбопромыслового флота квалифицированных и финансово независимых от рыбопромышленников наблюдателей. Принятое ранее правкомиссией по рыбохозяйственному комплексу решение об исключении нормы, предусматривающей сокращение квоты на размер перелова, почему-то рассматривается авторами программы как достижение. На наш взгляд, квота на тот год, когда произошло нарушение, должна снижаться в соответствии с объемом перелова, что станет дополнительным стимулом для рыбаков вести себя цивилизованно.

7. Указанная в подпрограмме «наука и инновации» цель – «научное обеспечение поддержания положительной динамики добычи (вылова), рационального и неистощительного использования ВБР» – противоречит сама себе. Термин «неистощительный» подразумевает при определенном состоянии запасов резкое снижение ОДУ, тогда как целевой индикатор «объем разведанных ВБР в тысячах тонн» – это опять прирост. Поскольку неизвестных объектов рыболовства и запасов к настоящему времени не существует, следует составить нормальный реестр (кадастр) пригодных для промысла видов и районов, а эффективность научных исследований считать по изученности в единицах и площадях. Хотя в первой части подпрограммы разработчики ссылаются на некачественное определение ОДУ – за счет недостатка данных, расширения исследований в основных районах промысла за исключением Арктики, Африки, моря Ирмингера и Каспия почему-то не предусмотрено. Откуда же тогда взяться качественным обоснованиям?

Помимо этого есть замечания по тексту программы, в котором нередко встречаются фактические ошибки и неточности, а порой попадаются курьезы, например, к культивируемой пищевой рыбе отнесены даже лягушки. Ввиду всего вышеизложенного считаю, что рыбохозяйственная ФЦП нуждается в серьезной доработке и конкретизации, тем более что по какой-то причине столь важный для отрасли документ не выносился на обсуждение Общественного совета при Росрыболовстве.

Какие моменты, на наш взгляд, должны быть отражены в программе.

– Прежде всего, нужно понимать, что рынок морепродуктов давно перешагнул любые государственные границы. Как следствие, в 2007 г. был созван комитет ISO 294 для разработки стандартов прослеживаемости морепродуктов. России в числе 37 стран-участниц комитета не оказалось, хотя совокупный объем импорта/экспорта морепродуктов у нас достигает 3 млн. тонн ежегодно. В 2011 г. комитет опубликовал стандарты ISO 12875 и ISO 12877, определяющие информацию, которую необходимо фиксировать в цепи прохождения продукции рыболовства и аквакультуры, чтобы обеспечить ее прослеживаемость. К слову, в Норвегии в мае 2012 г. была принята единая система кодирования и маркировки морепродуктов для использования переработчиками, дистрибьюторами и транспортными компаниями, учитывающая эти требования.

– Практически не рассматриваются в программе меры по снижению воздействия рыболовства на окружающую среду, внедрению щадящих и более эффективных орудий лова. Парадоксально, но оценка воздействия промысла на окружающую среду (ОВОС) включает только оценку общего допустимого улова (ОДУ). В связи с этим мы настаиваем на необходимости внесения в законодательные акты по ОВОС параметров воздействия промысла непосредственно на окружающую среду. ОДУ по каждому промысловому запасу должен устанавливаться в объемах, не снижающих воспроизводство вида – в целях обеспечения сохранения биоразнообразия животного мира. Для повышения надежности научных рекомендаций в процедуру оценки запасов и обоснования ОДУ должна входить оценка объемов ННН-промысла.

– Снижение рисков и угроз для продуктивности и структуры морских экосистем тесно связано с пространственным планированием промысловой деятельности, совершенствованием орудий и способов лова на основе принципов, закрепленных в Кодексе ведения ответственного рыболовства ФАО, конвенциях ООН и международных соглашениях, которые Россия подписала и ратифицировала. Поэтому в программу необходимо включить пространственное планирование рыбохозяйственной и иной деятельности на шельфе как один из элементов защиты мест размножения водных биоресурсов и долгосрочного устойчивого рыболовства, а также разработать рекомендации по созданию сети охранных зон в целях снижения воздействия тралового промысла на донные сообщества.

– Мы предлагаем предусмотреть возможность ресурсного и финансового обеспечения для проведения изысканий с использованием инновационных орудий лова, выполнения работ по снижению воздействия на донные и пелагические сообщества тралящих орудий лова (тралы, снюрреводы, драги), повышению их селективности, а также для внедрения более совершенных средств контроля рыбопромысловых операций с помощью систем «Аргос», AIS, и т.п.

– При строительстве нового флота крайне важно предусмотреть возможности и условия для вывода из эксплуатации отслуживших свой срок судов. Необходимо принять меры по оценке и повышению эффективности уже существующего добывающего флота, в том числе его оснащения современной поисковой аппаратурой, новыми орудиями лова и т.д.

– Кроме того, мы полагаем, что в программе больше внимания следует уделить госзакупкам отечественной рыбной продукции. Причем перечень требований к ним должен содержать ряд экологических критериев, таких как прозрачность происхождения водных биоресурсов, ответственное отношение к ведению рыболовства и т.д.

Константин Згуровский, руководитель Морской программы WWF России

Fishnews

Сентябрь, 2013 г.