Система государственного управления рыбохозяйственным комплексом реорганизовывалась за последние пятнадцать лет семь раз. Частые структурные изменения федеральных органов управления рыбной отрасли не только не повысили ее эффективность, а наоборот — негативным образом отразились на состоянии дел.
- Сергей Михайлович, как Вы оцениваете состояние дел в рыбной отрасли Приморья?
- Несмотря на все имеющиеся проблемы и трудности, есть и позитивные тенденции развития в отрасли. Так, в минувшем году объем промышленных квот по отношению к 2005 году увеличился на 2,3%. С 2002 года наблюдается рост объемов вылова водных биологических ресурсов. Общий вылов водных биоресурсов рыбопромышленными предприятиями Приморского края за прошедший год составил 636 тыс. тонн, что соответствует 101,2% от суммарного вылова в 2005 году. Повысилась и эффективность использования квот на вылов водных биологических ресурсов.
Оборот предприятий рыбной отрасли, отражающий их производственную и коммерческую деятельность, составил 105,4% к уровню 2005 года и равняется 4,2% в общекраевых показателях. Выпуск пищевой рыбной продукции в 2006 году составил 90,6% от уровня прошлого года, из всего объема продукции 29,3 тыс. тонн произведено на собственных береговых перерабатывающих мощностях.
Увеличивается производство высококачественной продукции глубокой переработки, доля которой в общем выпуске достигла 41,8%.
Наблюдается положительная динамика и в финансовой сфере. С 2004 года отмечается рост прибыльности предприятий. Доля прибыльных предприятий выросла до 60%.
Улучшается социальная база комплекса. Общая численность работающих сохраняется на уровне 23,5 тыс. чел. Несомненным позитивом следует считать рост заработной платы, уровень которой на одного работающего в рыбной отрасли за 2006 год составил в среднем 12 467 рублей, увеличившись на 18,1%.
Среди регионов Дальневосточного Федерального округа по уплате налогов в сфере рыболовства Приморский край за 2006 год имеет высокую долю – 29,2%, и наивысшие показатели государственной эффективности использования водных биологических ресурсов – 2 969 рублей налоговых платежей на одну условную тонну вылова, Хабаровский край – 2 603, Сахалинская область – 2 526 рублей.
- Эффективное природопользование – результат грамотной политики не только самих предприятий, но и активной административной работы…
- Действительно, у нас наработан большой опыт в решении вопросов рыбной промышленности России. В 2004, 2005, 2006 годах в Приморье проводились Дальневосточные и Международные форумы рыбной промышленности. Важным их итогом можно считать тот факт, что государство прислушалось к мнению рыбацкой общественности. Наши предложения легли в основу многих законов и решений. В настоящее время разрабатываются нормативные акты, направленные на реализацию Закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Ведется работа по совершенствованию самого закона. На федеральном уровне готовятся предложения по доработке налогового законодательства в части уменьшения ставок сбора за пользование ВБР и оптимизации порядка их уплаты. Внесены поправки в Федеральный Закон «О государственной границе», предусматривающие возможность установления упрощенного порядка ее пересечения российскими рыбопромысловыми судами. Сегодня идет работа над созданием механизма реализации закона.
Разрабатываются меры по декларированию в портах продукции из водных биоресурсов исключительной экономической зоны России и мероприятия, направленные на обновление рыбопромыслового и рыбоперерабатывающего флота. В 2006 году на камчатском шельфе не велся промышленный лов камчатского краба, лов производился только в рамках научных исследований. Инициатива о наложении полного запрета на лов камчатского краба нашла поддержку на самом высоком уровне. В этом году будут проводиться соответствующие научные исследования. Возобновили свою деятельность бассейновые научно-промысловые советы, Минсельхозом России проводится работа по оптимизации перечня водных биоресурсов, для которых устанавливаются общие допустимые уловы. Рассматривается вопрос об увеличении сроков долевого закрепления квот. Утвержден порядок регистрации договоров о переходе долей квот от одного лица к другому.
Аквакультуру удалось включить в национальный проект по развитию АПК.
Однако в настоящий момент остается нерешенным ряд вопросов. Так, до сих пор не работает механизм рыночного оборота долей. Квота остается объектом спекуляции отдельными недобросовестными пользователями, которые и в дальнейшем будут претендовать на их получение. Не в полном объеме реализованы меры для развития глубокой переработки, в результате чего отрасль до сих пор ориентирована на экспорт сырья. Есть вопросы и в системе охраны биоресурсов.
Негативно влияют на эффективное функционирование и в целом на повышение конкурентоспособности рыбохозяйственного комплекса ряд проблем, среди которых: незаконченность нормативно-правового регулирования рыболовства; высокий уровень браконьерства; высокий износ промыслового флота; отсутствие государственной поддержки, предусмотренной для сельхозтоваропроизводителей, в том числе в рамках реализации национального проекта «Развитие АПК».
- Возможно ли разрешить существующие противоречия и как это сделать?
- На сегодняшний день встал вопрос безопасности и стабильности рынка рыбопродукции. Решать его можно только комплексно. И первый шаг – совершенствование механизма управления развитием рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации. Оно должно осуществляться по двум основным направлениям: во-первых, это создание условий для оптимального функционирования рыбохозяйственного комплекса; во-вторых, разработка и реализация комплекса мер, направленных на его дальнейшее развитие.
В рамках первого направления необходимо оптимизировать функционирование управляющих органов. Существующая «размытость» управления и контроля между несколькими федеральными структурами не может обеспечить нормальное функционирование и развитие экономики. Поэтому сегодня надо внедрять новые формы и способы работы управляющих органов. Мы выступаем за то, чтобы принятие управленческих решений федерального уровня в области рыбохозяйственной деятельности и нормативно-правовое регулирование осуществлялось одним федеральным органом. А оперативность деятельности этого органа, правильность и своевременность принятия этим органом решений и издания соответствующих нормативных правовых актов может быть обеспечена при условии формирования в субъектах Российской Федерации его территориальных подразделений.
Ввиду того что рыбное хозяйство России исторически формировалось по бассейновому принципу, следующим этапом должна стать реальная реализация бассейнового принципа управления отраслью. Для этого необходимо формирование в каждом рыбопромысловом бассейне постоянно действующих рабочих органов бассейновых научно-промысловых советов, нормативно наделенных полномочиями по выработке и принятию управленческих решений.
В целях оперативного управления использованием водных биоресурсов, в целях выработки и принятия оперативных решений по организации промысла, по осуществлению контроля и охраны биоресурсов, взаимодействия всех государственных органов и рыбаков непосредственно в районах промысла необходимо возродить практику формирования штабов промысловых районов с наделением их соответствующими полномочиями.
Принятие этих мер позволит повысить управляемость отраслью, а также качество принимаемых управленческих решений.
Однако, помимо решения проблемы внутриотраслевого совершенствования функционирования управляющих органов, необходима отработка их четкого взаимодействия с другими органами государственной власти, оказывающими влияние на деятельность рыбохозяйственного комплекса (пограничные, таможенные и другие органы, подведомственные Минтрансу, МЧС, Минэкономразвития, Минфину). Необходима постоянная оценка управляющим органом в области рыболовства возможного влияния нормативных правовых актов указанных ведомств на рыбохозяйственную деятельность, взаимодействие при их издании и участие в принятии сбалансированных решений.
Следующим шагом должна стать оптимизация управления использованием водных биологических ресурсов.
В основе управления использованием водных биологических ресурсов должен находиться принцип долгосрочного долевого распределения квот между пользователями. На настоящий момент он является единственной, радикальной мерой по сохранению баланса между промысловыми возможностями отрасли и сырьевой базой.
При этом должно быть сокращено количество объектов прогнозирования, для которых устанавливается общий допустимый улов. Одновременно необходимо установить порядок определения возможного вылова и использования водных биоресурсов, для которых не установлен ОДУ. Регулирование и управление использованием этих биоресурсов целесообразно осуществлять через бассейновые органы управления и штабы промысловых районов.
Важнейшим этапом в вопросе совершенствования системы управления использованием водных биологических ресурсов должно стать снятие ряда административных ограничений, не имеющих под собой биологического обоснования.
В первую очередь необходимо создать условия для осуществления как «морского» рыболовства в исключительной экономической зоне, так и прибрежного на всей акватории 200-мильной зоны России любыми не запрещенными орудиями лова и типами судов.
Для этого необходимо прекратить практику разделения промышленных квот на квоты исключительной экономической зоны и прибрежные квоты. Предприятиям должны выделяться единые промышленные квоты. При этом пользователь должен сам принимать решение, в каком режиме их осваивать: в режиме прибрежного лова или в режиме «морского» (экспедиционного, автономного) лова. При этом критерием прибрежного рыболовства должна стать «привязка» технологического процесса добычи-переработки непосредственно к береговой инфраструктуре на обоих или одном из этапов.
В свою очередь, прибрежное рыболовство должно стимулироваться не выделением для этих целей отдельного вида квот, которое, как показала практика, дало противоположный результат, а иными мерами (установление налоговых льгот, снижение ставок сбора за пользование биоресурсами и т.д.). Использование в прибрежном рыболовстве типов судов должно определяться не мерами ограничения, а экономической целесообразностью.
Вместе с тем одним из приоритетных направлений рыбохозяйственной деятельности должно стать «внутреннее» рыболовство. Т.е. рыболовство во внутренних, в том числе внутренних морских водоемах, и на прибрежных морских акваториях, ограниченных 20-метровой изобатой (акватории, на которых на ДВ бассейне запрещен траловый лов), с использованием стационарных орудий лова, водолазов, маломерных плавсредств и других «кустарных» способов лова, не носящих промышленного масштаба. Данный вид рыболовства не дает больших объемов вылова, однако оказывает значительное влияние на развитие прибрежной инфраструктуры и имеет экономическое и социальное значение для прибрежных поселений. Регулирование этого вида рыболовства должно осуществляться на уровне соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом региональной специфики.
Особого внимания требует вопрос управления использованием ресурсов лосося. Учитывая, что данный вид промысла весьма специфичен, зависим от множества локальных факторов и непосредственно связан с береговой инфраструктурой, его регулирование должно осуществляться на уровне соответствующих субъектов Российской Федерации. При этом установление ОДУ для этого объекта недопустимо. Для управления процессом использования лососей необходимо научное прогнозирование и оперативное определение возможного вылова применительно к каждому локальному району лова (нерестовой реке). Причем возможный вылов должен определяться не квотой в тоннах, а сроком промысла на каждом участке лова в зависимости от подхода скоплений и заполнения нерестилищ.
Регулирование вопросов предоставления в пользование рыбопромысловых участков и осуществления рыбохозяйственной деятельности на них должно быть отнесено на уровень субъектов Российской Федерации. В ряде регионов нет необходимости выделения РПУ для осуществления рыболовства. Прибрежные акватории используются в целях рыболовства комплексно различными пользователями, без закрепления за ними РПУ. Разделение побережья на РПУ создаст условия, когда ряд пользователей не будет иметь возможность освоить выделенные ему квоты. Такая проблема уже возникла в Сахалинской области с промыслом ламинарии.
Долгосрочное «закрепление воды» необходимо для осуществления промышленного рыбоводства. Однако выделение акваторий для этих целей по результатам конкурса, а также установление платы за пользование акваторией окажут негативное влияние на развитие аквакультуры. Товарная продукция в хозяйствах аквакультуры начинает производиться на 4-5 год после начала эксплуатации хозяйства, а окупаемость происходит только через 7-10 лет эксплуатации. Взимание платежей за пользование участком, предусмотренных статьей 40 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», сделает аквакультуру экономически невыгодной.
В целях оптимизации использования водных биологических ресурсов должен быть, наконец, реализован механизм рыночного оборота долей в общем объеме квот на вылов водных биоресурсов. Его отсутствие негативно сказывается на освоении ОДУ, создает теневой рынок квот и сдерживает капитализацию предприятий рыбохозяйственного комплекса.
Необходимо радикальное изменение подхода к проведению ресурсных исследований. Рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях должно осуществляться на основании планов ресурсных исследований и государственного мониторинга водных биоресурсов, а также научных программ без выделения для этих целей квот из общего допустимого улова. При проведении этих работ должно учитываться фактическое количество водных биоресурсов, изъятых из среды обитания при выполнении научных программ и съемок, не ограниченное квотой и не засчитывающееся в ОДУ. Одновременно должна быть установлена ответственность федеральных органов за своевременность и полноту финансирования из бюджета проведения ресурсных исследований.
Отдельное внимание необходимо уделить оптимизации охраны водных биоресурсов. Сегодня одной из основных причин браконьерства является низкая эффективность действующей системы охраны водных биоресурсов.
Функции охраны «размыты» по различным ведомствам: Пограничная служба ФСБ, Россельхознадзор, субъекты Российской Федерации. Причем ряд функций дублируется, а ряд полномочий (возложенных на субъекты Российской Федерации) ограничивается федеральными нормативными актами.
Существующие масштабы браконьерского лова, сохраняющиеся сейчас, несмотря на принятые меры по ужесточению санкций за незаконный промысел, требуют принятия срочных мер по изменению сложившейся системы. Необходимо создание единой федеральной службы по охране водных биоресурсов, контролю и надзору за их использованием. Данное ведомство должно осуществлять свои полномочия в отношении всех водных биоресурсов во внутренних водах (в том числе морских), в территориальном море, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации. При этом оно должно быть гражданским, а его деятельность прозрачной и доступной для общественности.
Отмечу, ужесточение административных санкций за незаконный промысел биоресурсов не дает ощутимого эффекта. Вместе с тем внесение изменений в главу 25.1 части 2 Налогового кодекса Российской Федерации в части взимания сбора за пользование водными биоресурсами по факту изъятия (без «привязки» к выданным разрешениям) позволит расценивать сокрытие улова, искажение и непредставление данных о вылове как уклонение от уплаты установленных законодательством налогов и сборов. За данные деяния российским законодательством предусмотрены более суровые наказания, чем за нарушения правил промысла.
Следующей радикальной мерой по охране и контролю за использованием водных биоресурсов должно стать обязательное декларирование продукции, произведенной из водных биоресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа в морских портах.
- Предлагаемая Вами мера по декларированию продукции, произведенной из водных биоресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа в морских портах может явиться не только мерой контроля, но одной из мер по развитию отрасли.
- Именно поэтому она необходима. При ее реализации ряд предприятий понесет определенные дополнительные затраты, но вместе с тем эффект будет значительно превышать затраты товаропроизводителей. Применение данной меры позволит сократить поток за рубеж браконьерской продукции, создаст условия для развития предсказуемого, прогнозируемого и контролируемого российского экспорта рыбной продукции, создаст предпосылки для развития береговой переработки на территории России.
В совокупности с вводом дифференцированных тарифов вывозных таможенных пошлин (повышенных на продукцию низкой степени переработки и пониженных, вплоть до нулевых, на продукцию высокой степени обработки) это создаст условия для сокращения поставок российского рыбного сырья на зарубежные рыбоперерабатывающие предприятия и, соответственно, для сокращения поставок дешевой китайской и корейской продукции вторичной переработки на мировой рынок. Также будут созданы предпосылки для иностранных финансовых инвестиций в строительство и развитие на территории России береговых рыбоперерабатывающих предприятий.
В итоге предлагаемая мера создаст условия для увеличения валового внутреннего продукта и обеспечения продовольственной безопасности страны. Одновременно с этим сократит экспансию иностранных компаний в российский рыбодобывающий бизнес.
Мерой по развитию рыбного хозяйства страны должно стать не ресурсное регулирование рыболовства, а установление различных преференций субъектам рыбохозяйственной деятельности: экономических, налоговых, таможенных и др.
Необходима оптимизация уплаты сбора за пользование водными биоресурсами. Оптимизация может предусматривать как изменение порядка уплаты, так и снижение ставок, вплоть до нулевых. Целесообразно установить нулевые ставки для отдельных видов пользования: при поставке уловов в свежем виде на территорию России для переработки на территории РФ или реализации населению, при использовании ВБР в целях спортивного и любительского рыболовства.
Также необходимо внести изменения в статью 346.2 Главы 26.1 Налогового кодекса Российской Федерации в части уплаты ЕСХН рыбохозяйственными предприятиями, имеющими статус сельхозтоваропроизводителя. Указанный специальный налоговый режим является способом государственного экономического стимулирования субъектов предпринимательства вне зависимости от организационно-правовой формы и формы собственности, производящих важную для государства и его населения рыбную продукцию, а также финансовым инструментом, позволяющим обновлять основные фонды и, в первую очередь, рыбопромысловый флот.
Сегодня причинами слабого развития рыбной отрасли страны являются слабая управляемость отраслью, малоэффективность федеральных целевых программ, неполное их финансирование и неподконтрольность использования средств, выделенных для их реализации.
Поэтому одной из составляющих механизма управления развитием рыбной отрасли должна стать разработка и реализация федеральных целевых программ, предусматривающих все аспекты развития отрасли, участие в которых должно принять государство (обновление и развитие рыбопромыслового флота; освоение промысла в открытых районах Мирового океана, освоение новых районов и объектов промысла; развитие аквакультуры; развитие береговых рыбоперерабатывающих предприятий; повышение биопродуктивности водных объектов рыбохозяйственного значения и т.д.).
Следующей составляющей должно быть совершенствование законодательной и нормативной базы рыболовства в целях реализации вышеуказанных направлений. Для выхода рыбной отрасли России на новый уровень развития необходимо внедрение новых форм и способов работы как рыбаков, так и государственных органов, новых форм управления отраслью, контроля, использования и охраны водных биоресурсов. Для этого необходимо изменение действующих законов, правительственных и ведомственных актов. Сегодня же, несмотря на изменения, действующая нормативно-правовая база по ряду позиций вступает в конфликт с потребностями развивающегося рыбного хозяйства и начинает тормозить его развитие. Именно оптимальное законодательство в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов должно стать основным рычагом развития отрасли.
В основе совершенствования рыбацкого законодательства должны быть сбалансированные интересы государства и бизнеса, а не интересы отдельных ведомств и субъектов Российской Федерации.
Значительную роль в механизме управления отраслью должны играть общественные организации рыбаков. Мировой опыт показывает положительную практику их вовлечения в процесс управления. Необходима консолидация всех участников рыбохозяйственной деятельности не только по территориальной принадлежности, но и по видам деятельности. При этом общественные объединения рыбаков должны быть вертикально интегрированы и наделены рядом управленческих полномочий, в том числе в вопросах регулирования рынка продукции, ценовой политики и доступа к водным биоресурсам.
В огромной степени на работоспособность органов управления рыбной отрасли влияет их кадровый потенциал. Необходимо выработать четкую государственную политику по вопросу профессионализма кадрового состава органов государственного управления рыбохозяйственным комплексом России.
Наша основная задача – создать условия для развития рыбохозяйственной отрасли.
Хочу подчеркнуть, что Россия давно стала полноправным участником рыбного рынка. Сегодня мы должны более полно использовать те уникальные возможности, которые у нас есть.
Елена ФИЛАТОВА, журнал «Fishnews – Новости рыболовства»
