Пять лет в законе
Уже пять лет рыбохозяйственный комплекс страны работает по закону. Закону «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
НАПИСАТЬ статью об итогах «пятилетки» не в толстый академический журнал, а в газету подтолкнула студенческая курсовая работа. На тему «Проблемы управления прибрежным рыбохозяйственным комплексом Сахалинской области». Просмотрел работу – все вроде бы есть: общие проблемы российского рыболовства, проблемы прибрежного промысла, своеобразие отрасли в региональном аспекте. Цифры в аналитической части совпадают с официальной статистикой, предложения из разряда очевидных, в списке литературы даже мои работы упомянуты. Вывод поразил, автор, миленькая девушка, считает, что бывшему рыбацкому городу, а теперь селу Чехов, в котором она живет, рыболовство абсолютно ничего не даст.
На защите добросовестная и дерзкая девчушка на мой вопрос, почему она так считает, ответила: «Если в разных материалах: аналитической записке Счетной палаты РФ 2001 года, материалах к заседанию Госсовета 2007 года и современной аналитике объемы вылова, проблемы и предложения совпадают, значит, развития нет, а нет развития – нет и перспектив».
На этом можно было бы поставить точку. Если согласиться с таким ответом, перспектив нет не только у села Чехова, перспектив нет у рыболовства. И действительно, если проанализировать вышеназванные документы, то картина складывается удручающая.
СОВЕТСКИЙ СОЮЗ занимал 1-2 место в мире, добывая около 11 млн. тонн. С 1994 года до настоящего времени вылов стабилизировался в пределах от 3 до 4,2 млн. тонн. С того времени вошло в традицию: КАЖДЫЙ из 12 последних руководителей отрасли обещал в КАЖДОМ следующем году достигнуть верхней отметки. И нынешнее руководство отдает дань традициям: «Россия в 2009 году планирует увеличить вылов рыбы почти на 1 млн тонн — до 4,2 млн тонн, сообщил «Интерфаксу» руководитель центра общественный связей Росрыболовства Александр Савельев». В 2009 году этого результата не достигли. Руководство Росрыболовства перенесло преодоление рекордной высоты на 2010 год.
Сложно сказать, за счет чего будет увеличен вылов по сравнению с прошлым годом, ведь он формируется более чем на 70% промыслом четырех объектов (минтай, лосось, сельдь, треска). Да, обстановка в Охотском море оказалась благоприятной, чего не скажешь о прогнозе вылова в Беринговом море и прогнозе на предстоящую лососевую путину. Победные реляции Росрыболовства о превышении прошлогоднего вылова на эту дату в 272 тыс. тонн – это (округленно) дополнительные 227 тыс. тонн охотоморского минтая, 42 тыс. тонн дополнительного вылова трески и других объектов в Северном бассейне и около 2 тыс. тонн в конвенционных районах и Мировом океане. Остальные бассейны дают сегодня снижение вылова.
Необходимо признать, что качественных положительных изменений в структуре промысла с 1994 года не произошло. Мы полтора десятка лет говорим о стимулировании промысла сайры, кальмаров, водорослей, о выходе российского рыболовства за пределы исключительной экономической зоны России, о создании условий для аквакультуры, расширении использования ресурсов прибрежной зоны и т.д., но движения нет.
За что ни возьмись: обновление флота – в стадии обсуждения; организация оборота рыбы и морепродуктов на биржах – вначале превратилась в идею возрождения распределительной системы через магазины «Океан», а в итоге трансформировалась в несколько киосков и гламурный фестиваль «Рыба ждет!». Можно долго перечислять, но есть ли смысл? У руководства отраслью в очередной раз сменились приоритеты. Видимо, обновить флот, стимулировать промысел недоиспользуемых объектов или просто реализовать ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009-2013 годах», которая выполнена в 2009 году только на 46 % (и это в кризис, когда деньги в особой цене), невозможно без передачи полномочий от Россельхознадзора, ФПС, МВД и субъектов федерации Росрыболовству. Откуда такая уверенность, что не пойдут у нас рыбаки ловить колючего краба или щипочека без передачи Росрыболовству функций контроля и регулирования рынка рыботоваров?
СТУДЕНТКА во многом права. Ситуация, сложившаяся в рыбохозяйственном комплексе, не побуждает ни финансовые институты, ни бизнес к вложениям, направленным на развитие чего бы то ни было, кроме гарантированного десятилетними договорами на закрепление долей квот на вылов водных биоресурсов. Как показал «сахалинский» конфликт, ни наличие лососевого рыбоводного завода, ни наличие договоров на пользование рыбопромысловым участком (РПУ) не гарантируют пользователя от форс-мажорных приказов Росрыболовства. Да и наличие прав на флот не дает гарантий на его использование.
Странная ситуация.
С одной стороны, принятый в 2004 году закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» заложил основы для устойчивого развития российского рыбохозяйственного комплекса, и даже былые скептики теперь признают, что, несмотря на имеющиеся в нем недостатки, закон вполне рабочий.
С другой стороны, прошло пять лет, а видимых достижений, за исключением предоставления бизнесу десятилетнего права на осуществление рыболовства по объектам, на которые устанавливается общий допустимый улов, нет.
Конечно, после десятилетия ежегодной неуверенности, периода аукционного беспредела, когда практически все рыбаки были переведены в браконьеры, десятилетнее закрепление – очень мощный стимул. По мнению большинства рыбопромышленников, 166-ФЗ позволяет создать аналогичные механизмы во многих сферах рыбохозяйственной деятельности.
Почему же они не создаются?
Причин много. От – не успели за пять лет, до – сами ловить, зарабатывать будем (имею в виду не личности, а госорган). Присутствует и непонимание, а скорее – игнорирование сущности происходящих в рыболовстве процессов, места и роли объектов правоотношений в отрасли.
К примеру, одна из проблем связана с рыбопромысловыми участками. Для ведения промысла необходимо, как минимум, создать условия. Не только бытовые для рыбаков, но и обеспечить техническую возможность ведения лова, перегрузки, а на отдаленных участках – первичной обработки и хранения сырца. Для этих целей на побережьях ставят строения, так называемые рыболовецкие станы. Законодатели предусмотрели необходимость земельного участка для пользователя РПУ, было определено, что:
- рыбопромысловый участок состоит из акватории водного объекта или ее части и ПРИБРЕЖНОЙ ПОЛОСЫ СУШИ;
- использование рыбопромыслового участка осуществляется в соответствии с законодательством о водных биоресурсах, водным и земельным законодательством.
Но, не справившись с межведомственными согласованиями при подготовке порядка заключения договоров на пользование РПУ, отраслевой штаб (Росрыболовство) просто внес изменения в статью 18-ю закона. Теперь РПУ состоит из акватории водного объекта рыбохозяйственного значения или ее части. А согласование и доказывание необходимости землеотвода теперь дело самого пользователя.
И сахалинская прокуратура уже вынесла предписания на снос этих строений, ставших незаконными в соответствие с упомянутой поправкой в закон.
Понятно, что без участка земли рыбак технологически не может ловить в море! Но теперь ему (вот оно, действие поправки!) задают вопрос, на каком таком основании бизнес использует общественный ресурс, не имея даже временного землеотвода для причаливания лодок, растяжки снастей, погрузочных операций?
Кто-то скажет, что эти поправки внесли при прежнем руководстве. Но какая, в конце концов, разница? Ведь и нынешнее Росрыболовство что-то не очень озабочено вопросом, как убрать дамоклов меч с рыбного бизнеса.
МНОГО, очень много говорят о заселении прибрежных территорий дальневосточных субъектов, спорят о соотношении промышленных и прибрежных квот, просят ФСБ России упростить процедуру пересечения госграницы прибрежным флотом и разрешить маломеркам работу в темное время суток. Но – зачем? И вопрос этот не так странен, как кажется на первый взгляд.
С 03.12.2008 прибрежного рыболовства не стало, оно свернулось до пределов рыбопромыслового участка. Частью 2 статьи 20 нашего закона определено: «Прибрежное рыболовство допускается осуществлять с предоставлением рыбопромыслового участка во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, а также без предоставления рыбопромыслового участка в определенных Правительством Российской Федерации районах континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации». Но территориальное море (12 миль), за исключением узкой 2-3 километровой прибрежной полосы, для прибрежников закрылось, боюсь навсегда. Районы, о которых говорится в процитированной статье, правительство не установило, да и озвученная на ДВНПС позиция Росрыболовства – установление районов в обмен на заход крупнотоннажного флота в территориальное море – не оставляет надежд. Между тем, с предприятиями заключены договора на 10 лет. Но право есть, а реализовать негде. В дальневосточной прибрежке остались только ресурсы акваторий рыбопромысловых участков с застарелыми уже проблемами: право на воду у одних, право на лов – у других.
Правовой нигилизм в рыболовстве – не более чем следствие нормотворческих усилий ведомства.
А чем лучше поправка в статью 6 о запрете промысла судами, построенными под гарантии России? Поправка относилась ко всем судам, не принадлежавшим на праве собственности российским компаниям. Но посмотрите бербоут-чартерные реестры того времени: за редким исключением, все суда, кроме этих проектов (стеркодеры и ярусоловы), внезапно стали российскими. Что, наши рыбаки в мгновенье ока разбогатели и рассчитались за флот? Или получили его в подарок? Скорее, мы этим решением опять помогли нашим бедным соседям (Японии, Китаю, Южной Корее) организовать прямой доступ к нашим ресурсам. О мотивах, сподвигнувших Росрыболовство на этот шаг, рассказал в Интернете бывший директор ФГУП «Нацрыбресурсы». Добавить нечего.
Я УПОМЯНУЛ село Чехов – в масштабах страны его и не заметить. Но Невельск, бывшая рыбацкая столица Сахалинской области, после землетрясения известен всей стране. Город восстановили. Ставший малоэтажным, теперь он с виду похож на приморские канадские провинциальные городки. Только улицы поуже да асфальт похуже, но это привычно. Сердце города, морской порт, не работает. Хотя правительство регулярно планирует выделение денег на его восстановление, движения нет. ФГУП «Невельский морской рыбный порт» – банкрот, и до прекращения процедуры деньги в него вкладывать нельзя. Хотя ситуация анекдотичная. Государство задолжало само себе и населению (Росрыболовство – Минфину, плюс заработная плата работникам), практически вся сумма – неуплаченные налоги. Но неприятности не у чиновников, а у населения. Налогоплательщики стали заложниками ситуации, а госслужащие, действующие от их имени и по поручению, продолжают обещать решить проблему. И виноватых нет.
Немного о стеркодерах, в составе экипажей которых были и могли быть невельчане. Ведь не просто общеизвестно, но и государственными органами установлено, что и цена судна по контракту не соответствовала их аналогам (то есть, была завышена), и гарантированными государством объемами ресурсов суда ни разу не наделялись. Никого к ответственности за это не привлекли, но суда вдруг оказались не нашими и ловить не будут, а долг вдруг стал нашим, мы его для этого и ВЫКУПИЛИ. Театр абсурда.
Это не первый и не последний долг в истории рыночных отношений. Механизмы урегулирования таких конфликтов общеизвестны, просто не надо там, где не заработаешь на рубль больше двух рублей, пытаться выжать десять: это уже нереально, время браконьерской вольницы ушло.
Все ресурсы расписаны и посчитаны, больше, чем этим судам перепадет объемов, они не заработают. Наверно, если захотеть, то отобрать их у нынешних владельцев можно. Но с любым новым владельцем будет заключено либо соглашение на погашение долгов на срок, превышающий судовой ресурс (с последующим форс-мажором), либо долги будут реструктурированы с учетом неисполнения своих обязательств органами госвласти и компенсацией расходов за вынужденный простой в размерах, не превышающих технических возможностей этого класса судов.
Кому выгодно не решать проблему? Ведь выход этих судов в море существенно изменит ситуацию на рынках минтая и других объектов тралового и ярусного лова явно не в пользу внедрившихся в российский промысел торговых структур из стран Юго-Восточной Азии. При наличии этих судов у Камчатки и Сахалина резко возрастет освоение объемов в прибрежном рыболовстве… Банкиры понимают, как зарабатываются деньги, и если они оттягивают время их получения, значит процессом управляют не финансы.
ДА, МНОГИЕ проблемы в отрасли решаются. Но как? В Мурманске, например, возникли проблемы с реализацией живой и охлажденной рыбы. Они были решены в одночасье – приехал премьер и в режиме «ручной настройки экономики» запустил механизм. На Дальнем Востоке Росрыболовство, не сумев своевременно создать условия для нормального прохождения наших рыботоваров за рубеж, генерировало идею повышения вывозных пошлин на эти товары. В результате президент ассоциации, объединившей в своих рядах промысловиков минтая, просто сообщил, что никому на руководство ФАРа жаловаться не будет, они просто этого не допустят. Обновлением флота занялся лично президент страны.
И даже рыболовы-любители нашли себе защитника от Росрыболовства – в лице первого вице-премьера, курирующего вопросы рыболовства. Посмотрите на повестки и протоколы заседаний правительственной комиссии по рыболовству, возглавляемой этим первым вице-премьером, – в последнее время иначе чем исправлением ошибок, сделанных ведомством, это назвать нельзя.
Наверное, это и есть ответ на вопрос, почему, имея и собственный вполне рабочий закон, и четко сформулированные перед отраслью в государственных программных документах цели и задачи, подкрепленные строками в бюджете, мы топчемся на месте. Руководитель Росрыболовства часто повторяет: «Когда государство раздает карты, а затем говорит, что мы будем играть в домино, сложно ожидать, что рыбаки будут вкладывать деньги в перспективу».
Как здесь не упомянуть Фрейда! Технология проста. Поясню на примере реализации пункта 21 перечня поручений Президента России по итогам заседания президиума Госсовета 31 августа 2007 года. Это поручение подготовить поправки в законодательство о передаче полномочий субъектам федерации в части организации прибрежного рыболовства. Росрыболовство «забило», используя доминошную терминологию, конец. Внеся изменения в статью 20 Закона «О рыболовстве», ФАР оставил субъектам только теоретическую возможность организации рыбопромысловых участков для организации прибрежного рыболовства в территориальном море и внутренних морских водах, за исключением анадромных, катадромных и далеко мигрирующих ВБР. Сфера применения заключенных с субъектами десятилетних и ежегодных договоров уже сократилась с территориального моря до акваторий РПУ. ФПС на Курилах пока только нарабатывает административную практику. Вы просили полномочий? Получите.
Вопрос попросту потерял былую актуальность. Пройдитесь по перечню поручений президента: большинство проблем не решено, Росрыболовство очень технично «забило концы». Передача в концессию государственных ЛРЗ ликвидирована вводом нового ресурса (объемы для регулирования производителей). Поручение разработать и внести проект закона об аквакультуре: внесли, положили, но в таком виде, что его необходимо полностью перерабатывать. Разработать нормативные правовые акты, обеспечивающие оперативное регулирование промысла анадромных видов рыб. Разработали, полностью выхолостив комиссию по анадромным и оставив губернаторам лишь право подписи протокола решений комиссии. ФАР фактически уже сделал «рыбу» закону «О рыболовстве». И зачем тогда, фактически заблокировав развитие многих направлений рыболовства, агентство просит новых полномочий? Или расчет на то, что если эти направления кому-то нужны, то нуждающиеся за ценой не постоят? Ведь «Рыба ждет!» промысловика. СТУДЕНТКЕ я ответил, что перспективы у российского рыболовства есть, есть перспектива и у ее селения. А то, что сейчас происходит, обычное явление периода первоначального накопления капитала, и он заканчивается. В отрасли уже определились основные игроки в промысле большинства высокодоходных объектов промышленного рыболовства. Нынешний конфликт вызван стремлением рыбоводов, бизнеса, специализирующегося на промысле анадромных, и рыбаков- прибрежников работать в аналогичных созданным для промышленного рыболовства в исключительной экономической зоне страны, установленных законом, условиях.
«Руководитель Федерального агентства по рыболовству Андрей Крайний сегодня откроет Фестиваль российской рыбы и морепродуктов.
В рамках официального открытия, которое состоится в новом московском ресторане La Maree, именитые шеф-повара, звёзды эстрады и телевидения, депутаты и сенаторы, руководители ведомств и компаний станут участниками грандиозного шоу и мастер-класса российской рыбной гастрономии.
Фестиваль российской рыбы и морепродуктов продлится вплоть до главного съезда отрасли – Международной рыбохозяйственной выставки Interfish, которая состоится в Москве с 22 по 29 октября. Программа фестиваля включает мероприятия по спортивной и любительской рыбалке, праздники первой рыбы в приморских регионах страны, торжества по случаю Дня рыбака 11 июля, рыбные ярмарки выходного дня. В рамках Фестиваля состоится презентация нового журнала «Популярное рыболовство. Для тех, кто ловит», будет издана книга эксклюзивных рыбных рецептов, пройдут дегустации и рыбные дни. Программа разворачивается на фоне всероссийской социальной рекламной кампании, инициированной Росрыболовством, под слоганом «Рыба ждёт!» – такая информация размещена на сайте Росрыболовства 27.05.2010 года.
Знаком немного с Миди Дусом, руководителем кампании La Maree, он просил проконсультировать его по поводу организации поставок живой и охлажденной рыбопродукции из нашей области. Показал мне перечень из трех десятков интересующих его объектов. 17 объектов из этого списка обитают в водах нашей области, но:
- одни как, например, сима отсутствуют в промысле, они распределяются только на любительское рыболовство и рыборазведение. Другие, из этой группы, давно облюбованы браконьерами, и механизма перевода их в официальный промысел пока нет;
- промысел объектов второй группы, например, колючего краба, в монополии у нескольких фирм, имеющих свои планы по реализации им принадлежащего;
- третьи объекты, такие как петушки и устрицы, выловлены еще до начала сезона промысла, да и было их всего ничего – 8 тонн;
- четвертая группа, представленная рудитапесом и нукуляной (мелкие ракушечки, обитающие на литоральной части РПУ) экономическую ценность приобретают только при самостоятельном промысле, что уже невозможно. И т.д. до конца списка.
Еще два года назад, нормативная правовая база позволяла организовать поставки практически всех 17 объектов. Теперь прежние варианты купированы, новых нет. Насколько мне известно, до сего дня поставки не налажены. Для тех, кто слышит и помнит слоган «Рыба ждет!», – звучит как констатация того факта, что потребитель её не дождется, потому что рыбакам существенно ограничили возможности промысла. По сути же, это диагноз состояния отрасли, собственноручно поставленный ей компетентными людьми, её руководителями. В одном популярном фильме герой рассуждает, что «переводить старушек через дорогу всегда было хорошо». Прибрежное рыболовство, рыболовство во внутренних водных объектах, товарное рыбоводство, искусственное воспроизводство лишились энергетики, данной им законом в 2004 году, и становятся немощными и несамостоятельными. Может, просто нужно помочь им перейти дорогу? Благодарное население окраинных побережий России в долгу не останется.
И. БЫСТРОВ, кандидат экономических наук, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Южно-Сахалинского филиала Тихоокеанского государственного экономического университета.
