Василий СОКОЛОВ: Прибрежное рыболовство. История проблемы
Этим летом не утихавшая последние годы дискуссия вокруг «прибрежки», вызванная отсутствием однозначного определения этой деятельности в федеральном законе, обострилась как никогда.
Перенос споров с площадок научно-промысловых советов и межведомственных совещаний в залы судебных заседаний обернулся реальной угрозой больших материальных потерь для ряда предприятий Северного и Дальневосточного бассейнов. Столь нежелательные перспективы поставили рыбацкое сообщество и чиновников перед необходимостью раз и навсегда разобраться с терминологией и дать четкий ответ на вопрос «Что такое прибрежное рыболовство?». О результатах этой работы журналу «Fishnews – Новости рыболовства» рассказал заместитель руководителя Росрыболовства Василий Соколов.
- Василий Игоревич, в чем все-таки истоки различных толкований понятия «прибрежное рыболовство»? Были ли претензии, когда эта формулировка только появилась в тексте Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов»? Или на тот момент всех все устраивало?
- На самом деле корни проблемы уходят глубоко. Изначально, в Советском Союзе, суда не имели особых ограничений по мореплаванию, потому что в конечном итоге все уловы сдавались на берег. Были ограничения по продаже за рубеж, все проходило централизованно. Прибрежные поселки развивались в соответствии с планом, сырье поставлялось опять-таки планово. Имелась серьезная инфраструктура, связывавшая переработку, порты, судоремонт в единый комплекс, но в рамках плановой системы. Как только она развалилась, каждый стал выживать сам по себе. Судоремонт пошел по своему пути и по большей части в конце концов развалился, сильно пострадала и переработка. В то же время нарастали центробежные силы, когда каждый субъект РФ требовал для себя больше функций и полномочий.
Вот на таком фоне стала формироваться нормативно-правовая база рыболовства. Долгое время мы жили вообще без законов, по старым правилам, по приказам госкомитета. В 2000 г. Госкомрыболовство своим приказом № 279 утвердило доли субъектов, территории которых прилегают к морскому побережью, в общих объемах промышленных квот по всем бассейнам на 2001-2005 гг. Однако данный приказ был быстро отменен. Более того, в 2001-2003 гг. фактически существовавшая тогда схема распределения промышленных объемов была заменена системой аукционов, на которых в течение трех лет ежегодно продавали многие ценные ресурсы, породив систему браконьерства.
В этот момент стала набирать популярность идея прибрежки. Регионы желали иметь свою долю в ресурсах, которая бы работала не в целом на страну, а на экономику отдельных территорий и обеспечивала бы берег сырьем, и главное – налогами и занятостью населения конкретный регион. Конечно, присутствовало еще и желание администраций распределять ресурс по пользователям.
Именно к этому периоду относится и возникновение понятия прибрежное рыболовство. Первоначально идея выделения из общего объема промышленных квот некой части, распределение которой находилось бы в компетенции регионов, возникла на Северном бассейне. К этому подтолкнуло понятие «прибрежная мурманская треска». Данный термин возник в качестве паритета названию «норвежская прибрежная треска», которое продвигали норвежцы в рамках ИКЕС и СРНК, с целью выделения собственного, регулируемого только ими запаса. Эта треска, обитающая в опресненных водах, в самом деле, имела некоторые морфологические (а по мнению норвежских ученых, и генетические) различия. Хотя обособленность данного запаса была спорной, Россия также заявила о наличии мурманской прибрежной трески, установив на ее вылов такой же объем, что и норвежцы на «свою» треску. Данный объем первоначально использовался нашей страной как резерв, который затем распределялся среди предприятий, осуществляющих промышленное рыболовство. Тем более что этот объем входил в национальную квоту России.
Наличие ресурса с таким выраженным названием привело к идее выделения прибрежного рыболовства. В этот же период появилась проблема на Дальнем Востоке с ресурсами территориального моря, так как 12-мильная зона фактически стала заповедником из-за невозможности работать там судам, прошедшим таможенное оформление. Возникла концепция выделения квот для поддержания прибрежных поселков, которые без дотаций со стороны государства начали быстро пустеть, что и было воплощено сначала в постановлении Правительства РФ № 704 от 20 ноября 2003 года, а затем в первой редакции закона о рыболовстве.
В 2004 году был принят ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов», куда вошла и эта норма. При этом отсутствовало понимание, что «промышленное» и «прибрежное» рыболовство принципиально различаются. Прибрежка считалась частью промышленного рыболовства, хотя эти квоты выделялись уже субъектам РФ и ими же распределялись. Даже участки закреплялись на основании договоров для «промышленного, включая прибрежное, рыболовства». Ограничений по удалению от берега не было, суда могли ловить в экономзоне и на континентальном шельфе, и проблем особых не возникало. Хотя была некоторая абсурдность в понятиях, на которые тогда, к счастью, никто не обращал внимание. Так при прибрежном рыболовстве доставлялись на берег именно охлажденные водные биоресурсы, т.е. водные животные и растения в состоянии естественной свободы. Никому не приходило в голову штрафовать за то, что беспозвоночные или рыбы, которых везли на переработку в коробках, были, мягко говоря, не совсем «в состоянии естественной свободы».
Затем в 2008 году в законодательство были внесены кардинальные изменения в части именно прибрежного рыболовства. Разработчики поправок аргументировали их просьбами регионов отчетливее выделить, обособить прибрежку, что они и сделали. Но сделали, на мой взгляд, не совсем удачно. Что произошло? Во-первых, рыболовство якобы четко разделили на «промышленное» и «прибрежное». Причем для прибрежного промысла был введен новый критерий, что он осуществляется в 12-мильной зоне и в определенных районах за ее пределами.
Во-вторых, была предпринята попытка уточнить не совсем понятный момент с водными биоресурсами «в свежем и охлажденном виде». Было дано более правильное понятие, что при прибрежном рыболовстве доставляются все-таки уловы, а не животные в состоянии естественной свободы. Однако понятие уловов опять-таки сформулировали как живые, охлажденные, замороженные или обработанные водные биоресурсы. Это еще сильнее запутало ситуацию, так как теперь получалось, что в состоянии естественной свободы можно быть в замороженном или в обработанном виде.
В новой редакции производство продукции разрешалось только на судах, ведущих промышленный лов. При этом прямой запрет на осуществление этой деятельности при прибрежном лове отсутствовал, но как бы подразумевался, а четкого разграничения между обработкой и производством продукции не было.
Кроме того, в законе не был прописан «перегруз» и четкое определение понятия «продукция». Уже в 2008 году было понятно, что это приведет к очень нехорошим последствиям. Понятно, что если я ловлю для того, чтобы поставить «охлажденку» на берег, мне вроде бы нет нужды перегружать ее или выпускать какую-то продукцию на судне. Я вышел в море и тут же вернулся. Это подходит для средиземноморского побережья, для Африки и других южных берегов, где маломерный флот может спокойно работать круглый год. Там и переработка-то особо не нужна, почти весь улов в свежем и охлажденном виде сразу продается на местных рынках.
Ну а сколько свежей рыбы может съесть население Корсакова или Петропавловска-Камчатского, не говоря уже о более отдаленных территориях? Восточная Камчатка, почти вся Магаданская область, север Хабаровского края, часть Сахалина, Курилы – что делать с этими регионами? Плюс огромные необжитые территории по берегам Баренцева и Белого морей? И тут авторы закона, как я уже сказал, оставили лазейку, прибегнув к понятию «уловы». И получилось, что на прибрежке можно транспортировать и выгружать не продукцию, а уловы, под которыми понимаются водные биоресурсы как в свежем и охлажденном виде, так и замороженные, то есть прошедшие какую-то первичную обработку, и которые все-таки надо доставить на территорию субъекта РФ и там либо продать, либо пустить в дальнейшую переработку.
Такова была предыстория вопроса.
- Когда у предприятий впервые начали возникать проблемы в ходе прибрежного рыболовства и почему они внезапно обострились в этом году?
- Впервые проблемы возникли у рыбаков Хабаровского края при промысле сельди в 2009 году, то есть фактически спустя год после принятия закона. Ситуация была действительно острая, и разрешить ее удалось во многом благодаря мудрой позиции руководства ФСБ РФ и погрануправлений. Мы сели за стол с пограничниками и приняли решение, что сельдь, которая вылавливалась в прибрежке и потом замораживалась на плавбазах (а больше ее морозить негде), является не продукцией, а замороженным уловом. Благодаря этому рыбаки смогли освоить более 10 тыс. тонн в прибрежке Хабаровского края и обеспечить существование себе и своим семьям до путины следующего года. Кстати, вся эта рыба была потом благополучно реализована в России, и в дальнейшем из нее делали неплохое филе и пресервы.
Но тут выплыло еще одно упущение законодателей. Ведь уловы реализовывать нельзя. Во всех документах, начиная с технологического журнала, пишется «продукция» – свежая или охлажденная, обезглавленная или замороженная, но продукция. Продать ее береговому заводу на переработку тоже можно только как продукцию, и налоги платятся именно с продукции. Но в какой момент улов переходит в продукцию, в законе об этом не говорится.
И Росрыболовство и пограничники уповали на то, что вскоре будет принят техрегламент, который и расставит все точки над i. Подготовка техрегламента велась ускоренными темпами, и он был готов для рассмотрения в Государственной Думе, но тут вступило в действие соглашение Таможенного союза. В итоге теперь этот техрегламент разрабатывается Казахстаном с участием России и Белоруссии. Пока техрегламента нет, мы не можем сказать, что является продукцией, а что не является. Тут изначально была заложена мина замедленного действия. Она не взрывалась, пока стороны демонстрировали добрую волю и осознание того, что рыболовство должно идти, в том числе и прибрежное. Хотя, как говорят юристы, правовые основания были.
- Чем ситуация в Мурманской области отличалась от аналогичных событий в Хабаровском крае? Почему эта мина сработала так громко и резко?
- В Хабаровске она тоже сработала. Просто дальневосточные предприятия и администрация региона сразу же обратились в Росрыболовство. Мы в свою очередь связались с ФСБ России, где получили поддержку, попытались найти компромиссный подход, давали разъяснения для судов. Насколько мне известно, практически все суды в Хабаровске встали на сторону рыбаков.
В Мурманске, прежде всего, процесс был запущен. Мы об этом узнали, когда уже третий суд был проигран и готовился четвертый. К тому времени в Мурманской области сложилась определенная судебная практика и решения выносились просто автоматом. Конечно, норма абсурдная, да еще под такой статьей она выглядит просто убийственно. По сути, рыбак не нарушил никаких основополагающих принципов: он ловил с разрешением, с исправными средствами технического контроля, соблюдал правила рыболовства, то есть выполнил все требования законодательства. Но пойманную рыбу, которую он мог бы обозвать уловом и непонятно как бы реализовывал, он назвал продукцией.
Ситуацию осложнила путаница с понятиями «перегруза», «приемки» и «выгрузки», расшифровки которых в законодательстве нет. Применительно к рыболовству правильнее использовать термин «приемотранспортная операция», а не «перегруз». Кстати, в нормативно-правовых актах также нет определения и термина «переработка», есть «обработка» и профессия «обработчик рыбы». Более того, в приказе ФСБ № 569, который не отменен, есть форма для перегруза при прибрежном рыболовстве. А в Административном регламенте по исполнению государственной функции по обеспечению охраны морских биоресурсов говорится о том, что инспектора должны находиться на судах, которые осуществляют погрузку, выгрузку и перегрузку в районах промысла. Т.е. нет четкого различия между приемкой и выгрузкой и перегрузом.
В любом случае, должна быть соизмеримость преступления и наказания. Чтобы не получалось, что отъявленный браконьер за 30 тонн крабовой продукции на борту приговорен к 300 тыс. рублей штрафа, а капитан, который, по-хорошему, никакого ущерба ресурсам и стране не нанес, должен возместить 11 млн. рублей. Естественно, рыбаки возмутились.
Конечно, решения, которые были вынесены в Мурманске и в Хабаровске, – это компетенция судебных органов, но прецедент создан нехороший. Сейчас мы в авральном режиме совместно с ФСБ и депутатами Государственной Думы работаем над его устранением. Должен быть четкий сигнал к тому, что рыбаки все-таки ничего не нарушили.
- Какие шаги были предприняты для решения этой проблемы? Как проходило согласование текста изменений в ФЗ «О рыболовстве…»?
- В принципе мы давно готовили такие поправки в разных вариантах. Когда я возглавлял Управление организации рыболовства, мы разрабатывали законопроект о том, чтобы разрешить выпуск продукции на судах в тех местах, где экономически не выгодно производить ее на берегу. Это затрагивает районы Крайнего Севера, все арктические моря, Курилы, практически все Охотское море, восточную Камчатку и часть Берингова моря.
Все понимали, что проблема есть, в том числе связанная с неопределенностью понятий «уловы/продукция». Ее видели и мы, и Федеральная служба безопасности. В рамках рабочих групп мы старались урегулировать эту ситуацию, но каждый раз спотыкались на вопросе: «А в чем тогда разница между промышленным и прибрежным рыболовством?»
В итоге к концу 2009 года мы пришли к выводу, что нужно отходить от концепции двух видов квот. К тому же в это время вышло постановление Правительства, отменившее обязательную регистрацию предприятия именно в том регионе, по квоте которого оно осуществляет прибрежное рыболовство. Мы не смогли убедить Федеральную антимонопольную службу в его необходимости, нам было четко сказано: есть Конституция Российской Федерации, есть единое экономическое пространство, и вы не имеете права ограничивать интересы хозяйствующих субъектов. Таким образом, понятие прибрежки извратилось полностью.
Нужно было менять законодательства, но менять системно, через переход к единой промышленной квоте. Подчеркиваю, именно к квоте, а не к единому промпространству. Чем эта концепция была хороша для нас? Только одним, что мы убираем 12-мильную зону. Это действительно барьер, который сдерживает рыболовство. Постановление о многократном пересечении границы так толком и не заработало, у рыбаков возникают проблемы при следовании из порта в район промысла и обратно, при осуществлении перегрузов в штормовую погоду, при сбросе отходов переработки и т.д. Выходит, что кабельтов мористее 12-мильной зоны – я могу перегруз делать, а кабельтов ближе к берегу – уже нет, нужно проходить таможенное оформление и прочие процедуры. Ну разве не абсурд? Это барьер, причем барьер реальный.
Многие высказывали опасения, что с введением единой квоты в 12-мильную зону придут крупнотоннажные суда и вычерпают все запасы. Я могу сказать, что такая угроза есть. Но, во-первых, это всегда можно отрегулировать правилами рыболовства. А во-вторых, запасу неважно, чем его уничтожат – крупнотоннажным флотом или малотоннажным. И примеры, когда малотоннажный флот подрывал ресурс, есть на той же Камчатке, и никто этого не отрицает. Поэтому надо разрабатывать стратегию управления запасами, что нам совместно с рыбаками вполне под силу.
Я согласен, что крупнотоннажному флоту не место в 12-мильной зоне. Однако есть районы, например на Курилах, где другие суда просто не смогут работать. Или взять ситуацию с мойвой в Баренцевом море, вся квота которой осваивается в рамках промышленного рыболовства, но норвежцы ловят ее в четырех милях от берега, а наши рыбаки вынуждены держаться не ближе двенадцати или оформлять множество документов на вход в зону.
Мы прорабатывали все эти вопросы, предполагая ввести единую промышленную квоту с 2018 года, то есть при новом закреплении долей. По нашим расчетам, это можно сделать так, что предприятия ничего не потеряют. Хотя в связи с последними событиями может быть потребуется ускорить эту работу.
- Как вы считаете, внесенный 27 октября в Госдуму вариант поправок исключает разные подходы к определению «прибрежное рыболовство» и перечню операций, которые можно выполнять в процессе этой деятельности? Как повлияет этот закон на работу рыбаков?
- Скажем так: нынешний вариант, если он будет одобрен законодателями, позволит прибрежникам работать безбоязненно. Он даст им возможность производить именно продукцию или сырье для дальнейшей переработки, что они в общем-то и делают, и не играть со словами, называя это уловом. Он позволит рыбакам не тратить промысловое время на переходы в порт и обратно к месту рыбалки, а спокойно сгрузить рыбу на транспортное судно и отправить ее на берег.
Закон по-прежнему подразумевает, что эта продукция должна быть предназначена для берега: либо для реализации, либо для дальнейшей переработки. Хотя он не решает проблемы загрузки береговых предприятий. К сожалению, переработка на берегу и добытчики по большей части оторваны друг от друга. Хорошо, когда одно предприятие и ловит, и имеет перерабатывающее производство. На практике это редкость. При приватизации отрасли в 1990-е годы все отошло в частные руки: одни поделили суда, другие – перерабатывающие фабрики. В настоящее время все они – независимые хозяйствующие субъекты в рыночном пространстве, что существенно затрудняет принятие решения об обременении одних в пользу заработка других.
Сейчас подготовленные поправки одобрила правительственная комиссия, и депутаты активно включились в работу над ними. Все понимают, что это необходимо. Единственный вопрос, который при этом ставится, в том числе и нами: «А как быть с берегом?» Понятно, что подготовленный законопроект – это компромисс, который нужно дальше серьезно развивать. Но даже в таком виде он решит проблемы большого количества компаний и просто людей, которые зарабатывают на жизнь нелегким трудом в море.
- С расширением районов промысла прибрежного рыболовства на ИЭЗ РФ, а в перспективе и с возможным введением единого промыслового пространства различия между промышленным и прибрежным рыболовством становятся весьма условными. На ваш взгляд, в чем заключается миссия «прибрежки» и каковы перспективы ее развития?
- Конечно, хотелось бы, чтобы какая-то часть квоты шла в привязке к субъекту РФ, чтобы не получилось, что у нас все налоги от рыбы уходят в Москву или в другой регион, где комфортнее жить, а оставались на прибрежных территориях. Я уже говорил, что в одном из проектов постановления по распределению квот по видам использования была полезная идея о регистрации предприятий. Компания в любом случае платит налоги в субъекте, где она зарегистрирована, независимо от того, выпускает ли она продукцию на судах или на берегу.
С одной стороны, сейчас очень активно происходит укрупнение бизнеса, и это хорошо. Но в итоге может так произойти, что появится сколько-то крупных пользователей, «прописанных» в одном регионе (например, в столице), и все налоги будут оставаться там же, а остальные прибрежные субъекты РФ от рыбалки уже ничего не будут иметь. Это неправильно: желательно, чтобы был какой-то паритет по распределению налогов. С другой стороны, ничего хорошего нет и в том, что на Камчатке у нас моноструктурная экономика, которая целиком и полностью зависит от рыболовства.
Что касается развития береговой переработки, безусловно, нужно искать механизмы привлечения рыбы на берег, но экономические, а не административные. Мы все время отталкиваемся от ресурса. Это самый простой способ, но не самый эффективный. Регионы должны создавать комфортные условия для закрепления бизнеса, может быть путем дотаций, льгот и других форм поддержки, которые позволят осуществлять переработку на берегу и сделать ее выгодной.
Конечно, без ресурса переработка действовать не сможет. Но и рыбак должен видеть, что ему есть куда привезти улов, что на берегу он его быстро сгрузит, продаст и получит деньги. Мы все-таки в рыночной среде существуем. Смотрите, сейчас действует режим прибрежки. И что, у нас развиваются береговые предприятия? Да нет же! На Камчатке заводы растут как грибы на лососе, который осваивается, между прочим, в режиме промышленного рыболовства.
Почему мы зациклены на том, что перерабатывать нужно непременно нашу рыбу? Давайте закупать сырье. Например, обнулим таможенные пошлины на ряд видов рыб, о чем те же переработчики только мечтают. Пойдем по пути Китая – это мировая перерабатывающая фабрика, потребляющая гораздо больше сырья, чем вылавливает. Китай замыкает на себя рыбные потоки преимущественно экономическими методами.
А у нас что получается? В большинстве регионов переработка брошена на произвол судьбы. У них бешеные тарифы на электричество, нехватка специалистов нужных профессий, проблемы с реализацией готовой продукции, на предприятиях «пасутся» тучи проверяющих, региональные программы развития не реализуются и т.д. Поэтому нужна грамотная политика как со стороны государства, так и властей на местах по поддержке береговой переработки, хотя бы на первых порах. Именно поэтому в СССР функционировало не рыболовство в узком смысле промысловой деятельности, а рыбное хозяйство – как система научно обоснованного вылова, переработки, инфраструктурного обеспечения и реализации. И занималось всем этим одно ведомство, решая вопрос обеспечения страны рыбой в комплексе.
Анна ЛИМ, журнал «Fishnews – Новости рыболовства»
