Галина Щукина: Аквакультуре необходима децентрализация управления
Власти регионов и бизнес периодически поднимают вопрос о передаче с федерального уровня на региональный полномочий по регулированию «прибрежки», любительской рыбалки, промысла коренных народов. Как оказалось, актуально это и для сферы выращивания гидробионтов.
Ключевой аргумент понятен – страна большая, у всех регионов своя специфика, на местах проще оценивать ситуацию. Тщательно проанализировать распределение полномочий госорганов необходимо и в сфере выращивания ВБР, отмечает заместитель председателя Ассоциации развития аквакультуры Сахалинской области Галина Щукина.
О том, почему в регулировании марикультуры так важна децентрализация и какие еще проблемы нормативно-правовой базы мешают развитию отрасли, представитель объединения рассказала в интервью Fishnews.
– Галина Феликсовна, расскажите, пожалуйста, об ассоциации. Какие цели и задачи ставит перед собой организация?
- Само понятие «аквакультура» - довольно емкое. Оно включает и искусственное воспроизводство, и товарное выращивание, и санитарную аквакультуру. Кроме того, она подразделяется на пресноводную и морскую, исходя из среды культивируемых видов. Ассоциация развития аквакультуры Сахалинской области (АРАС) делает акцент на развитии товарного выращивания объектов марикультуры, как наиболее перспективных с коммерческой точки зрения, учитывая природную и социально-экономическую специфику нашего региона. Однако это абсолютно не мешает нам заниматься и другими направлениями, если возникнет такая необходимость.
Ассоциация была создана в 2011 году. Помимо оказания помощи своим членам в вопросах профильной деятельности, наша организация своей целью ставит формирование условий для развития аквакультуры в Сахалинской области. Поэтому самая первая задача работы АРАС - формирование комфортного нормативно-правового пространства. Затем следует объединение возможностей и координация деятельности членов ассоциации по развитию аквакультуры, оказание им содействия в реализации конкретных инвестиционных проектов.
– Сахалинская область известна прежде всего как центр искусственного воспроизводства тихоокеанских лососей. Есть ли у бизнеса интерес к проектам по развитию марикультуры?
- Морская аквакультура - направление для Сахалинской области относительно новое. Тем не менее, оно имеет свою историю. Со стороны рыбопромышленников интерес к марикультуре появился еще во второй половине 90-х годов. Именно тогда были проведены первые экспериментальные работы по гребешку на Кунашире и в заливе Анива, а также по морскому ежу в бухте Отрадная (остров Шикотан). В период с 2003 по 2008 годы разные предприятия Сахалинской области делали попытки организовать на арендуемых рыбопромысловых участках плантации по выращиванию морского гребешка. В качестве примера можно назвать ООО «Таранай», ООО «Союзокеан», ООО «Компас плюс», ООО «БППР Айлэнд Фиш Инвест», ИП «Лапин» и многие другие. Большинство из них были готовы продолжать развивать это направление, но дальше опытно-экспериментальных работ дело не пошло. Причина – отсутствие нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере аквакультуры. Единственный документ, имевший на тот момент к ней косвенное отношение, - закон «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов». Товарное рыбоводство в этом документе рассматривалось в единственном варианте – содержание объектов в искусственных условиях (бассейнах, прудах, садках). Если полученная в заводских условиях молодь выпускалась для нагула в естественную среду, это относили к искусственному воспроизводству. А ресурсы, полученные в результате искусственного воспроизводства, являются федеральной собственностью. Ситуация на тот момент складывалась парадоксальная: предприятиям можно было выпускать и выращивать молодь на морских участках, находящихся у них в пользовании, а вылавливать выращенную продукцию – нельзя. В результате у большинства рыбохозяйственных организаций интерес к теме постепенно угас.
Однако работа «первопроходцев» для Сахалинской области не пропала даром. Она позволила получить необходимые параметры для проектирования морских плантаций по разведению приморского гребешка, а также исходные данные для экономических расчетов (оценка необходимого объема расходных материалов, прогноз выхода продукции с единицы площади и т.д.). Кроме того, не все предприятия за годы ожидания закона об аквакультуре впали в отчаяние. Есть оптимисты, которые готовы и дальше продолжать работу по созданию морских хозяйств. Но, наученные горьким опытом, они ждут внятных, а главное - устойчивых «правил игры». Все-таки инвестиционный период в марикультуре довольно длителен, в среднем составляет около 5 лет, а окупаемость вложений – 6-7 лет с начала финансирования. И вполне естественно, что потенциальные инвесторы хотят быть уверенными в том, что за это время изменения в законодательстве не сделают их бизнес бессмысленным, а то и вовсе убыточным.
– Ранее вы занимались вопросами создания в Сахалинской области морского биотехнопарка. Расскажите, пожалуйста, какие сейчас перспективы у этого проекта?
- Действительно, в 2010 году наша группа предложила Концепцию по созданию в Сахалинской области морского биотехнопарка. В 2012 году ООО «Рут 2009» совместно со специалистами Высшей школой экономики и Института биологии моря разработали технико-экономическое обоснование проекта.
Под термином «морской биотехнопарк» мы понимаем региональный кластер, основное производство которого включает три составляющих: береговой комплекс по получению молоди беспозвоночных для морских хозяйств, сами хозяйства и базы их обслуживания, а также производственные мощности, обеспечивающие глубокую комплексную переработку выращиваемых объектов. В дальнейшем эта структура стимулирует развитие смежных производств - малых и средних предприятий, осуществляющих выпуск кормов, комплектующих и расходных материалов - развитие транспортных схем и прочее. Кроме того, сформируются центры, обеспечивающие функционирование всего комплекса в целом: Центр мониторинга качества водной среды на морских плантациях; Центр сертификации продукции; возможно, общая охранная структура и т.д. Это позволяет существенно снизить возникающие при производстве риски, а также затраты предприятий на проведение целого ряда работ – вместе дешевле.
При подготовке концепции биотехнопарка мы опирались на опыт ведущих стран - Китая, Южной Кореи, Японии и некоторых других. Мировая практика показала, что эффективными с точки зрения рентабельности производства являются либо отдельные, но крупные современные предприятия, либо кластерные структуры – большие центры, производящие молодь различных видов и поставляющие ее небольшим фермерским хозяйствам. Те, в свою очередь, осуществляют товарное выращивание молоди на выделенных прибрежных акваториях, либо в прудах, либо с использованием морских гидротехнических установок и сооружений (например, морских садков), зачастую арендованных у государства. Предприятия, занимающиеся и получением молоди, и ее выращиванием, но в малых объемах, как правило, имеют низкую рентабельность и высокие риски.
При этом мировой опыт организации отраслевого управления свидетельствует в пользу сетевого (регионального) принципа с широким привлечением к выработке решений региональных научных центров, общественности и самих производителей.
Однако создаваемая в настоящее время нормативно-правовая база, призванная регулировать отношения в области аквакультуры, сделала практически невозможным воплощение идеи в первоначальном виде. В итоге мы были вынуждены ее переформатировать, перейдя к стандартному инвестиционному проекту. Множество задач, связанных с подготовкой к инвестированию в строительство необходимых наземных сооружений, к настоящему моменту решены: выкуплена земля с комплексом, который после реконструкции планируется использовать для производства молоди беспозвоночных, просчитан бизнес-план проекта, разработаны его финансовая модель и «дорожная карта». Кроме того, определены и подробно исследованы акватории, на которых возможно размещение морских плантаций для товарного выращивания получаемой молоди. На этом этапе реализации проекта все упирается в проблему с морскими участками, которую мы пытаемся решить в том числе и с помощью нашей ассоциации.
–В 2014 году вступил в силу федеральный закон об аквакультуре, в развитие этого документа стали приниматься постановления и приказы. Создают ли эти правовые акты возможности для развития марикультуры в Сахалинской области?
- К сожалению, в том виде, в котором этот закон написан, скорее нет, чем да. И это касается не только направления марикультуры. Одна из ключевых проблем, стоящих на пути развития аквакультуры в РФ, - это внутренний конфликт, изначально заложенный в законодательство, регулирующее отношения в этой сфере деятельности. Истоки этого конфликта кроются в противоречиях между формальной принадлежностью аквакультуры к рыбопромышленному комплексу и ее сельскохозяйственной сущностью. В результате идеология и психология рыболовства, диктующие необходимость постоянной борьбы с браконьерством, а также отрицание любого изменения окружающей среды в принципе, легли в основу сельскохозяйственного производства, которое не может существовать без этих изменений, причем иногда весьма существенных.
При разработке закона об аквакультуре в качестве идеологического ориентира явно был выбран закон «О рыболовстве…». Это решение определило жесткую централизацию управления аквакультурой, что категорически неприемлемо. Специфика отраслевого производства, а также особенности рынка требуют от нормативно-правовой базы высокой степени адаптивности, которую в нынешнем виде она обеспечить не в состоянии. Это обстоятельство заведомо обрекает отрасль на поражение в конкурентной борьбе на рынках сбыта продукции.
Более логичной и выверенной является система управления, действующая в сельском хозяйстве. Оно в значительной мере децентрализовано, в нем больше экономических стимулов, а также есть реальное понимание и учет природных и социально-экономических условий регионов. Система, конечно, не идеальна, но вполне работоспособна. Это как раз то, к чему следует стремиться при подготовке законодательно-нормативной и организационной базы аквакультуры.
Если смотреть на проблему в целом, то для успешного развития аквакультуры, в том числе и марикультуры, законодательно-правовая база должна позволить решить следующие ключевые вопросы: обеспечение доступа к акваториям, основания и порядок возникновения права частной собственности на выращиваемую продукцию и рациональное распределение уровней полномочий государственных структур. Без этого никаких прорывов в отрасли не будет.
- Как эти вопросы решены в действующем законодательстве и какие, собственно, проблемы возникают при его применении?
- Начнем с первой проблемы - доступ к акваториям. Непосредственно в самом законе «Об аквакультуре...» на этот счет четко ничего не сказано. Однако постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2014 года № 1183 были утверждены Правила определения границ рыбоводных участков. Пункт 9 этих Правил полностью исключает возможность использования рыбопромыслового участка или его части в качестве рыбоводного участка, т.е. для целей товарного выращивания объектов аквакультуры. И это положение хоронит надежды многих потенциальных инвесторов в Дальневосточном регионе, а особенно – в Сахалинской области.
Дело в том, что в Сахалино-Курильском бассейне практически невозможно сформировать рыбоводные участки. В настоящее время буквально все побережье, за исключением особо охраняемых территорий (заповедников, заказников и прочее), совсем уж труднодоступных или попросту непригодных мест, отведено под РПУ, предназначенные для добычи лососей и разнорыбицы. Этот промысел осуществляется в среднем около двух месяцев в году и в крайне ограниченной зоне - около 5% от общей площади самого участка. В результате есть значительные по площади, практически не используемые морские акватории, но для хозяйств марикультуры места не нашлось.
Существует как минимум два варианта решения этой проблемы. Наиболее простой и неконфликтный – предусмотреть законодательно возможность многоцелевого использования существующих рыбопромысловых участков нынешними пользователями путем заключения дополнения к уже действующему договору пользования. Конечно, это должно происходить на добровольных началах и только на участках, где условия и площадь позволяют организовать экономически эффективное выращивание объектов марикультуры.
Второй вариант – замена нынешних РПУ точками постановки неводов. В этом случае вся оставшаяся, фактически не задействованная в хозяйственной деятельности акватория может быть использована для создания морских ферм. При этом права рыбопромышленников, занимающихся промыслом лососей и разнорыбицы, де-факто не нарушаются. Ведь установка неводов осуществляется, как правило, в зоне влияния пресных стоков рек, а морские плантации располагают вне их воздействия. При этом данный вариант является более сложным в реализации с юридической точки зрения, но более эффективным с точки зрения использования продукционного потенциала прибрежных акваторий. Дело в том, что «нарезка» рыбопромысловых участков производилась исходя из соображений эффективности прибрежного промысла лососей, а иногда и без такового - просто механически. В результате донные биоценозы, составляющие основу морских плантаций и обеспечивающие эффективность технологического цикла, оказались разделены на мелкие фрагменты, распределенные между разными пользователями. Это в ряде случаев не позволяет в полной мере использовать природные возможности этих участков. То есть если я, к примеру, занимаюсь выращиванием гребешка, мне нужен участок с песчаным или гравийно-песчаным, желательно ровным, дном. Допустим, что у меня имеется рыбопромысловый участок, на котором мне разрешено заниматься товарным выращиванием. Также предположим, что половину участка занимают скальные породы, а половину - песчаный грунт. При этом на соседнем рыбопромысловом участке преобладает песчаный грунт, но сосед не планирует заниматься марикультурой в принципе, а я использовать этот потенциал не имею права. Песчаная часть моего участка может обеспечить получение условно 200 тонн продукции, а у соседа – 300 тонн. В результате вместо потенциальных 500 тонн, которые мы могли бы получать ежегодно на песчаном участке морского дна, представляющим единый биоценоз, я смогу выращивать лишь 200 тонн. Но далеко не факт, что этот объем покроет мои расходы и обеспечит прибыль. Вполне возможно, что для организации рентабельного производства понадобится выращивать 250-300 тонн и я вынужденно откажусь от своего замысла. Предприятие не состоится и вместо потенциально возможных 500 тонн продукции, примерно 40 новых рабочих мест, а также налоговых поступлений государство не получит ничего. Согласитесь, как-то не по-хозяйски. Особенно в условиях кризиса.
Возможно, предлагаемые варианты не являются универсальными для всех приморских регионов. Но это лишний раз доказывает, что единой схемы управления, способной эффективно работать на всей территории РФ, просто не существует. Нужны частные решения.
Недоумение вызывает и ситуация с затратами, связанными с рыбоводным участком. Согласно пункту 1 статьи 10 закона об аквакультуре, договор пользования рыбоводным участком заключается по результатам торгов. И при этом согласно пункту 1 статьи 9 собственник рыбоводного участка – государство - обязуется предоставить его рыбоводному хозяйству за плату во временное пользование (то есть в аренду) для осуществления аквакультуры. Таким образом, помимо затрат на аукцион, инвесторы должны еще платить за пользование участком, нести при этом ощутимые расходы на содержание предприятия в течение 4-5 лет, пока не будет первой продукции и не будет получена первая выручка. Такое дополнительное обременение абсолютно нелогично с точки зрения заявляемого на государственном уровне приоритета развития аквакультуры, поскольку ухудшает ситуацию с периодом окупаемости инвестиций.
Перейдем к следующей проблеме - основания и порядок возникновения права частной собственности на выращиваемые объекты.
Согласно законодательству, право частной собственности на объекты аквакультуры возникает на основании договора пользования рыбоводным участком, договора купли-продажи молоди и актов выпуска молоди на участок. Основанием для изъятия выращенной продукции является акт выпуска. Помимо представителя предприятия, осуществляющего выпуск, этот документ подписывают представители уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти, а также органа исполнительной власти субъекта Федерации и (или) органа местного самоуправления (пункт 5 статьи 12 закона «Об аквакультуре…»). И все бы ничего, если бы не одно обстоятельство. Выпуск молоди в целом ряде случаев будет производиться в течение длительного времени небольшими партиями на удаленных акваториях, а зачастую - в период высокой штормовой активности. В таких условиях обеспечить присутствие всех сторон подписания акта практически невозможно. Чтобы избежать проблем, необходимо четко регламентировать вопрос подписания акта о выпуске молоди в условиях стационара. В противном случае нужно предусмотреть ответственность сторон-подписантов за срыв технологического цикла хозяйства в связи с тем, предприятие не может оформить акт из-за отсутствия представителя сторон в оговоренные сроки в точках выпуска молоди.
Один из серьезнейших рисков в марикультуре – воровство. В связи с этим очень важна организация охраны рыбоводных участков. Незаконное изъятие объектов аквакультуры необходимо квалифицировать как кражу частной собственности, что позволит привлекать виновных по соответствующей статье Уголовного кодекса. Кроме того, признание частной собственностью объектов марикультуры, находящихся в естественной среде, даст право предприятиям организовать эффективную защиту участков аквакультуры, в том числе с привлечением частных охранных предприятий.
Дополнительно необходимо исключить рыбоводные участки из сферы действия правил рыболовства, поскольку, с одной стороны, аквакультура не является рыболовством, а с другой – эти правила существенно ограничивают права владельцев объектов марикультуры. В качестве примера можно привести использование специализированных драг при изъятии двустворчатых моллюсков на морских плантациях с песчаными, гравийными и илистыми грунтами, что в рамках действующих правил рыболовства возможно далеко не всегда.
Последняя из перечисленных выше проблем - распределение уровней полномочий.
Формируемое законодательство направлено на жесткую централизацию в управлении отраслью. Монополизм в принятии решений закреплен в целом ряде законодательных актов и нормативов.
В качестве примера вновь обратимся к Правилам определения границ рыбоводных участков. Согласно пункту 10, определение границ рыбоводного участка площадью более 300 га допускается исключительно на основании положительного решения Минсельхоза РФ. Откуда взялась цифра 300 га? Никто не может дать ответ на этот вопрос. Скорее всего – с потолка. По нашему опыту 300 га в условиях российских экономических условий крайне недостаточно для достижения рентабельности даже на таких дорогостоящих объектах, как трепанг и приморский гребешок. Ведь при проектировании плантаций надо разбивать участок по возрастным группам, которые планируется выращивать (например, для гребешка таких площадок нужно от 3 до 4). Вдобавок к этому в определенных случаях нужно предусмотреть возможность ротации выростных площадок – регулярного переноса их на новое место, чтобы старая площадка могла естественным образом очиститься от накопленных биогенов. Без этого велик риск возникновения эпизоотии культивируемых объектов.
Типичным примером избыточного регулирования являются и условия договора пользования рыбоводным участком, закрепленные в статье 9 закона об аквакультуре. Они регламентируют буквально каждый шаг производственного цикла предприятия. В частности, в договоре требуется заранее обговорить «видовой состав объектов аквакультуры, подлежащих разведению и содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка». При этом порядок и возникновение права на изъятие выращенной продукции прописываются в договоре пользования на основании единой Методики определения объема и видового состава объектов аквакультуры (приказ Минсельхоза от 3 июня 2015 года № 223). Этот документ жестко определяет период выращивания объекта, объем выпуска молоди, сроки изъятия выращенного объекта и его размеры, при которых это изъятие возможно.
Но период выращивания объектов во многом зависит от технологии выращивания, размеров посадочного материала, гидрологических условий. Да и рынок иногда требует продукцию размером меньше промыслового (например, молодь гребешка, собранную на коллектора или выращенную в садках до определенного размера), что невозможно в рамках действующего законодательства. К тому же на практике аквакультура сталкивается с целым перечнем рисков, в том числе и рыночных. Падение цен на одни виды гидробионтов и рост на другие требуют порой оперативного перехода с одного объекта выращивания на другой. Все не отрегулируешь в одном договоре и по одному принципу.
Весьма спорный и пункт 7 статьи 9, предусматривающий включение в договор пользования участком перечня мелиоративных мероприятий, которые будут в дальнейшем осуществляться рыбоводным хозяйством. В полной мере этот перечень просчитать заранее невозможно, поскольку нужны исследования, которые требуют финансирования и определенного времени. Участки прибрежных зон, которые предлагаются под размещение хозяйств по товарному выращиванию объектов марикультуры, в подавляющем большинстве не изучались с точки зрения создания морских плантаций. В настоящее время государство этим заниматься не будет из-за отсутствия достаточных средств, а также ограниченных возможностей отраслевых институтов - чтобы исследовать все участки нужны годы либо огромный штат специалистов. Предприниматель же не будет вкладываться в подобные исследования заранее, до заключения с ним договора пользования. Поэтому наверняка перечень будет абсурдным, причем требования могут быть как избыточными, так и недостаточными.
Еще более странным выглядит пункт 8 статьи 9, согласно которому существенными условиями договора пользования рыбоводным участком в числе прочего являются «обязательства рыбоводного хозяйства осуществлять мероприятия по охране окружающей среды, водных объектов и других природных ресурсов». Вот кто может объяснить, что стоит за этой фразой? Что такое «другие природные ресурсы»? Как может частное предприятие обеспечивать охрану того, что принадлежит государству? Предприниматель что, должен конкурировать с государственными структурами за охрану биоресурсов? У него и прав таких нет. Но зато если появляется успешное хозяйство аквакультуры, этот пункт легко использовать для рейдерского захвата бизнеса. Во всех остальных случаях - это просто гигантская коррупционная составляющая.
Кроме того, из этого пункта следует, что в случае негативного воздействия на водную среду со стороны третьего лица (например разлива нефтепродуктов) компенсационные мероприятия придется выполнять самому хозяйству, и без того понесшему убытки, без реальной возможности компенсации затрат? Тоже интересная логика. Это положение крайне некорректно и может трактоваться слишком широко, что всегда будет не на пользу делу.
Изменить перечисленные условия договора будет практически нереально, поскольку в законе они оговариваются как существенные, а «изменение существенных условий договора пользования рыбоводным участком … не допускаются».
В качестве прецедента можно привести попытку внесения в договоры пользования рыбопромысловым участком дополнения, направленного на расширение перечня видов пользования (включение рыбоводства и любительского рыболовства) в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 18 закона «О рыболовстве…». Это решение было заблокировано Федеральной антимонопольной службой. По мнению ФАС, принятие такого дополнения меняет суть условий конкурса, по результатам которого были заключены договоры пользования РПУ, что нарушает права других потенциальных пользователей, а, следовательно, и антимонопольное законодательство.
Такова на сегодняшний день нормативно-правовая реальность. В то же время вся мировая практика показывает, что аквакультура не может эффективно функционировать и развиваться в условиях чрезмерной централизации управления. Причина - слишком велики природно-климатические и социально-экономические различия не только на уровне регионов, но и на уровне муниципальных образований. Учесть их в едином для всех регионов пакете законодательных актов не представляется возможным. Необходимо максимально передать регионам полномочия по принятию управленческих решений и оперативному регулированию в части формирования участков аквакультуры (вне зависимости от их местоположения), проведения конкурсных отборов, заключения договоров, актирования выпускаемой продукции.
Альбина ШУМКИНА, Fishnews
Март 2016 г.
