Александр Фомин: Чего добился регулятор?
Закон, вокруг которого было столько споров, принят: для рыбацких предприятий вводят новые принципы. И сейчас время не только готовить подзаконную базу, но и оценить, какой опыт получен и к чему пришли в результате. А заодно дать прогноз возможного развития событий. Своим видением ситуации с Fishnews поделился президент Всероссийской ассоциации рыбохозяйственных предприятий, предпринимателей и экспортеров Александр Фомин.
– Александр Владимирович, 3 июля глава государства Владимир Путин подписал закон, который меняет принципы работы в рыбной отрасли. За подготовкой этого документа внимательно следило все профессиональное сообщество, событие не осталось без внимания и широкой общественности. Как оценивают принятые изменения в ВАРПЭ?
– Работа над законом велась более двух лет. Пришел новый руководитель Росрыболовства, освоился в должности и начал предлагать, каким образом менять правила игры. Изначально эти инициативы рыбаки воспринимали негативно – на всех этапах и площадках, в том числе рабочей группы при Министерстве сельского хозяйства. Много раз собирались, обсуждали разные варианты, но всякий раз было категорическое неприятие основных положений законопроекта. В результате, для того чтобы его продвинуть, сторонникам пришлось выходить на уровень главы государства. Был созван президиум Госсовета.
То есть был задействован колоссальный административный ресурс, для того чтобы продавить эти изменения законодательства. Однако что с самого начала беспокоило рыбаков? Они опасались передела квот, когда у них изымут ресурс и отдадут кому-то по непонятным и непрозрачным схемам. Принятые изменения не позволяют развеять беспокойство профессионального сообщества и отсылают нас к многочисленным подзаконным актам. На прошлой неделе Росрыболовство попыталось обнародовать предложения по подзаконной базе. Были разосланы документы по вопросам отбора инвестиционных проектов и распределения квот под построенные объекты. Но попытка оказалась неудачной. Совещание по обсуждению проектов этих актов перенесено, а предложенные документы признали недействительными. Видимо, что-то пошло не так. Подождем еще, но так или иначе, а обсуждать проекты придется с тем же профессиональным сообществом с публикацией их на regulation.gov.ru
Теперь о принятом законе. Начнем с положительных результатов. Доли квот будут закреплять на 15 лет – это нужно и важно, рыбаки просили об увеличении сроков. Принцип долгосрочного закрепления ресурсов сохранился. Обязательное освоение 70% квот за два года – рыбаки предлагали такую норму и поддерживают ее. Хотя все понимают, что какого-то серьезного влияния на отрасль это изменение не окажет: анализ, проведенный при подготовке к заседанию президиума Госсовета, показал, что квотируемые объекты у нас и так осваиваются на 84%. Так что это положение затронет, может быть, только отдельные компании и подстегнет их к более эффективной работе.
Требование об освоении 70% квот собственным флотом или судами, используемыми на основании договора лизинга, – это новая норма. Но на крупные, давно работающие компании она не повлияет. Тем более что в законе предусмотрели исключение для предприятий, входящих в одну группу лиц. Так что можно будет спокойно работать. С другой стороны, это несколько «подожмет» предприятия, хотя люфт в 30% квот не решает проблему так называемых «квотных рантье». Решение получилось половинчатым.
– А проблемные моменты?
– «Инвестиционные квоты». Обсуждение этого вопроса началось с «квот под киль». За последние 35 лет верфи неоднократно пытались продвинуть идею профинансировать строительство судов за счет прав на вылов, но у предыдущих руководителей отрасли хватило мудрости и воли, чтобы предотвратить эти «серые» схемы. В этот раз идея частично реализована. Вначале этот вопрос лоббировался отдельными судостроителями под девизом «отдайте квоты нам, мы их будем распределять (продавать)». Потом была версия с аукционами. В итоге появилось поручение президента о выделении до 20% квот на инвестиционные цели. Да, отраслевые ассоциации серьезно думали и работали над исполнением этой задачи. У нас были другие предложения, причем их было несколько и все они имели право на существование. Был вариант в качестве источников таких лимитов использовать квотируемые, но недоосваиваемые ресурсы, была идея вовлекать в промысел «неодуемые» низкорентабельные, а потому недоосваиваемые виды, для которых действительно требуется новый флот и новые технологии переработки. Обсуждалась также идея включить в договор о закреплении долей квот обязательства, чтобы каждый пользователь не менее 20% своей выручки или прибыли до налогообложения использовал на обновление собственного флота. Был и третий способ – он экзотический, но, пожалуй, самый простой: определить конкретный срок, после которого будет запрещено вести промысел на судах, построенных не на российских верфях. Все эти варианты были рабочие и, на мой взгляд, более серьезные, потому что давали четкий сигнал верфям на перспективу, чтобы они могли выстраивать план работы на длительный период.
Но, к сожалению, эти идеи регулятором не воспринимались и не обсуждались, победил вариант изъятия у всех добытчиков 20% квот наиболее ликвидных ресурсов и передачи их ограниченному количеству участников, которые раньше других что-то построят. Речь идет о разовом переделе квот в пользу отдельных лиц. Такой подход не решает ни проблем развития отечественного судостроения, ни вопросов вовлечения в промысел недоосваиваемых ресурсов (а это, по оценкам ученых, более 1 млн. тонн). Нужны современные суда, технологии, чтобы добыча этих объектов стала рентабельной. И задача государства, на мой взгляд, создать такие возможности, заинтересовать бизнес. Но эти задачи даже не были поставлены. Идет драка за ресурсы, которые и так хорошо осваиваются. Была предпринята попытка одной крупной компании получить дополнительные квоты.
Однако кончилось все, я так понимаю, не очень хорошо для нее: норма о предоставлении квот под построенное судно все ставит на свои места. Можно, конечно, «потренироваться», выпустить несколько постановлений правительства, которые помогут выбрать самую «ровную» компанию, заключить инвестиционный договор, получить банковский кредит под гарантии иностранных консультантов. Но вот построить судно – задача непростая. Риски слишком высокие. Добывающее предприятие попадает в зависимость от судостроителей, а это серьезная кабала.
Вместе с тем понятно: пока судно не построено, лимиты выделяться не будут и рыбаки по большому счету на ближайшие четыре-пять лет ничего не теряют. По крайней мере, верфи заявили, что готовы строить только через два года после выполнения имеющегося госзаказа. Затем нужно учесть сроки строительства. В общем, шума вокруг изменений получилось много, а результат увидим нескоро. Да и оказаться он может неожиданным.
Более того, в законе масса нюансов. Условие для получения «инвестиционных квот» – право на добычу в объеме не менее 50% уловов, необходимых для обеспечения объекта инвестиций, или финансовое обеспечение. Когда судно построено, выделяется квота не более 50% общего объема прав на добычу, необходимого для полного обеспечения объекта инвестиций уловами. И непонятно, если вы новый игрок и используете только финансовое обеспечение, какой банк предоставит кредит, когда проект обеспечен ресурсами только на 50%. Да и зачем вообще строить судно, не обеспеченное квотами в полном объеме? Кроме того, речь в законе идет о закреплении не квоты, а доли. Квота будет ежегодно меняться в зависимости от состояния запасов, а это тоже риски для банка.
Но основной вопрос в судостроении – это все же не лимиты. Ведь ни Китай, ни Хорватия, ни Южная Корея, ни Норвегия, ни другие страны не завлекают на свои верфи заказчиков выделением квот. В первую очередь важна конкурентоспособность судостроения, во вторую - финансовые механизмы. Почему не строится новый флот сегодня? Собственных средств у рыбодобывающих компаний недостаточно, а долгосрочные кредитные ресурсы получить весьма проблематично. С принятием этого закона риски банков существенно увеличились. Мало того что не решен вопрос оборота долей квот и их возможного залога, так еще и нет ясности в обеспечении ресурсами для большей части компаний: сколько квот они могут потерять в будущем – то ли 20, то ли 40%. В результате под лозунгом необходимости обновления флота мы видим всего лишь неуклюжую попытку наделить дополнительными сырьевыми ресурсами не самую эффективную компанию, являющуюся сегодня лидером по экспортным поставкам.
– Еще один блок изменений, по которым было и, думаю, еще будет много дискуссий, это прибрежное рыболовство.
– Концепция «прибрежки» изменилась, произошла ломка. Спорят по прибрежному рыболовству столько лет, сколько оно существует. Но в очередной раз четко не определено, для чего вносятся изменения. Проблема в том, что изначально не была поставлена четкая цель, что мы хотим от «прибрежки». Если это развитие территорий, социальная роль, если нужно, чтобы сохранялись рабочие места, тогда надо думать, как решать именно эти задачи. С нынешними административными барьерами, тарифами и расценками естественных монополий береговой перерабатывающий бизнес убыточный.
Выбран приоритет поставок охлажденной рыбы. Для кого? У нас нет культуры потребления, инфраструктуры необходимой – опять же, получатся дополнительные затраты для бизнеса. Это не Европа, где вечером доставил улов, утром уже продал все в рестораны. На той же Камчатке в рестораны никто ходить не будет: уровень жизни населения другой. Затраты в итоге лягут на людей.
Охлажденная рыба – хорошо, но вряд ли с ней кто-то будет связываться в погоне за коэффициентом 1,2. Непонятно, откуда он взялся? На основе каких экономических расчетов? Почему не 1,3, не 2? Видимо, выбор сделан произвольно. Скорее всего, предприятия просто перейдут с прибрежного на промышленное рыболовство. И через некоторое время регионы вновь начнут задавать вопрос: «Что происходит? Где наша рыба?» По большому счету экспорт сейчас более привлекателен экономически. Более того, раньше рыбаки откликались на призыв властей регионов поставлять рыбу, некоторые даже по себестоимости ее продавали. Но, думаю, сейчас, когда рыбаков перегнули через колено, этот негласный договор просто перестанет действовать. Очень жаль, что отраслевой регулятор изначально не выработал концепцию, чего он хочет, к каким показателям стремится и что получится в результате законодательных изменений. Отсюда и бесконечные метания: то свежая рыба, то замороженная, то разрешена перегрузка, то нет, а для чего - так и не ясно.
Если говорить о рыбаках, то они мало что потеряли и даже улучшили свои позиции. Во всяком случае, создан относительно безболезненный механизм перехода от прибрежного рыболовства, с его обременениями в лице многочисленных контролеров, к промышленному. А вот каких целей достиг отраслевой регулятор, пока понять сложно.
Закон предусматривает введение единого промыслового пространства и ежегодный пересчет квот между промышленным и прибрежным рыболовством. Здесь много непонятного без актов правительства. Принять их, я думаю, будет не так просто. Сможет ли правительство взять на себя полномочия, которые не прописаны в законе? Сейчас, конечно, все возможно, но в прежние времена это не проходило. Каждый год пересчитывать лимиты – для рыбаков это обременительно. Но, с другой стороны, и обмануть их будет сложно, мы добьемся принятия прозрачных «правил игры», должностных регламентов. Либо придется делать все честно и правильно, либо все закончится посадками. Так что в этой связи особых проблем для рыбаков я не вижу, а вот сотрудникам Росрыболовства, которые будут воплощать этот закон в жизнь и ежегодно распределять квоты, не позавидуешь.
Закон принят. Вроде бы по отдельности решаются какие-то вопросы, но в комплексе нет основы ни для развития прибрежного рыболовства, ни для стабильной работы судостроительной отрасли, ни для роста добычи ВБР, ни для насыщения внутреннего рынка и повышения доступности рыбы для населения. Поэтому я думаю, что закон по большинству позиций нежизнеспособный и ко всем этим вопросам в скором времени придется возвращаться.
Отрицательный момент – это четко продемонстрированный сигнал, что можно вот так вот просто проигнорировать мнение всех – губернаторов, депутатов (по крайней мере, три фракции проголосовало против закона), не говоря уже о рыбодобывающих организациях.
– Это, наверное, серьезным образом ударяет по имиджу власти?
– Для меня, например, до конца не ясна позиция губернаторов прибрежных регионов. С одной стороны, они своевременно подняли вопросы «прибрежки», понимая, что в непростых экономических условиях нужны инструменты для влияния на социальную обстановку, на занятость населения. Но в итоге регионы вообще лишились полномочий в регулировании прибрежного рыболовства, которые и до этого были невелики. А социально-экономические вопросы территорий через какое-то время встанут в полный рост, их все равно придется решать. Вопрос в том, когда?
Тут на самом деле интересно, поскольку разные статьи закона вступают в силу в разные сроки. Например, с момента опубликования – положение об «инвестиционных квотах». Хотя на самом деле эта норма не требует такой спешки, ведь пока судно построят, пройдет не меньше трех лет. Значит, эта норма уже отложена.
С 1 октября 2016 года должно заработать требование об обязательной регистрации на территории прибрежного субъекта Федерации предприятия, которое занимается прибрежным рыболовством. В противном случае оно может быть лишено доли квоты. Но новый закон предусматривает единый вид квот – вылова в морских водных объектах. Возникает вопрос: каких лимитов рыбака будут лишать? Получается неработающая норма, видно, что ее вставляли впопыхах и писали на коленке.
Второй вопрос: еще будут действовать нормы об осуществлении прибрежного рыболовства в прежнем режиме. Но ведь в нынешних договорах требование о регистрации не предусмотрено. Не исключаю, что если кто-то обратится в суд, он выиграет.
В целом на данном этапе, я считаю, консолидированная позиция рыбаков, активная работа на всех площадках в последние два года привела все-таки к неплохим результатам. Мы, к сожалению, не смогли отстоять незыблемость самой системы и концепции управления ресурсами, но получили минимальные проблемы из тех, что могли бы быть.
– ВАРПЭ выступала с заключениями, замечаниями по законопроекту. Что учли? Тут прежде всего на ум приходит предоставление права на вылов по «инвестиционной квоте» только под уже построенное судно или рыбоперерабатывающий завод.
– Нужно отметить, что работа велась не только на последнем этапе подготовки законопроекта – все делалось постепенно. Срок, на который закрепляются доли квот, увеличен, пусть и не на 25 лет. Это достижение рыбаков. Требование об освоении 70% квоты собственными судами – колоссальная работа была проведена, чтобы убедить регулятор в необходимости предусмотреть исключения для холдингов. По сути, мы минимизировали риски. Повышение порога обязательного освоения квот до 70% – здесь убедили предусмотреть форс-мажорные ситуации: природные факторы, введение ограничений рыболовства и др. На последнем этапе это уже не обсуждалось, но если вернуться на два года назад, сколько копий было сломано. По «инвестиционным квотам» – вы уже отметили. По прибрежному рыболовству было несколько концепций, рыбаков на самом деле не совсем устраивало и то, что предлагали губернаторы, был риск, что они начнут вводить собственные правила распределения прибрежных ресурсов. Но в итоге мы все же выбрали концепцию поддержки регионов, так как позиция большей части предприятий заключается в том, что субъекты Федерации должны участвовать в регулировании «прибрежки», решать вопросы по обеспечению рабочих мест, стимулированию поставок рыбы на берег, ее переработки. Тем не менее Росрыболовство продавило свою концепцию, чтобы распределением ресурсов управлять из Москвы, а судовую переработку ограничить «охлажденкой». Но по сути, если говорить о рыбаках, в результате они получили более привлекательные условия для работы и возможность уйти из-под административного пресса.
По каждому пункту велась серьезнейшая работа. Нужно вспомнить и о тех предложениях, которые выдвигали другие ведомства. Например, ФАС. От этих инициатив удалось «отбиться».
Так что рыбаки смогли добиться неплохих результатов. А вот чего, повторюсь, достиг отраслевой регулятор? У нынешнего руководителя агентства Ильи Шестакова были хорошие шансы направить свои усилия на разрешение застарелых проблем отрасли. К примеру, сделать образцово-показательной нашу науку. Профинансировать ее в тех объемах, чтобы хватило на новые исследования, построить для ученых современный флот, создать новые технологии промысла ВБР и их переработки, придать действенный толчок развитию аквакультуры. Или решить проблемы избыточных административных барьеров, которые, по разным оценкам, ежегодно «вымывают» из бизнеса от 10 до 15 млрд. рублей. Или заняться вопросами повышения доступности рыбы для населения. И отрасль была бы действительно благодарна за это. А получилось, что весь административный ресурс был направлен на то, чтобы забрать у всех и отдать ограниченному количеству компаний. Разве это шаг в развитии рыбного хозяйства? Я думаю, что это два шага назад.
– Какие же задачи, на ваш взгляд, сейчас необходимо решать?
– На самом деле перед нами стоит серьезнейший вызов. Мы вошли в экономический кризис, и нужно решать, с одной стороны, вопросы сохранения высокой эффективности работы наших предприятий в этих условиях, роста показателей вылова. С другой - выстраивание баланса, предусматривающего и сохранение завоеванных внешних рынков сбыта, и насыщение внутреннего рынка. Пока, к сожалению, этим никто не занимается. Ситуация далека от идеала: рыба низкого качества продается в отечественных магазинах по высоким ценам, причем в большей части случаев виноваты в этом не добывающие предприятия – баснословные наценки ретейла при падении жизненного уровня населения в итоге приведут к тому, что рыбопродукцию просто перестанут покупать. Не допустить этого – действительно важная задача, и мы готовы участвовать в ее решении. Руководству Росрыболовства три года назад, еще до введения санкций, мы предлагали совместно поработать над вопросом продвижения отечественной рыбы на внутренний рынок и создать эффективный заслон некачественному импорту, прекратить «травить» население, но агентству это оказалось неинтересно. Видимо, потому, что решение этой задачи требует длительной, кропотливой и серьезной работы. Гораздо интереснее оказался передел квот.
Потребление рыбы в прошлом году в стране упало по разным оценкам на 2-3 килограмма. Ситуация может зайти в тупик, когда в целях наполнения рынка отечественной продукцией рыбакам просто запретят экспорт. И такие призывы все чаще звучат на разных уровнях. Воплощение таких идей повлечет падение вылова и других показателей.
Повышение качества и доступности рыбопродукции, здоровое питание населения и, прежде всего, наших детей - это одна из приоритетных задач, которую нужно решать на государственном уровне не откладывая в долгий ящик.
Маргарита КРЮЧКОВА, Fishnews
Июль 2016 г.
