Тупики и перспективы прибрежного рыболовства
Диагноз и рецепты лечения больного прошли проверку временем, причем пациент сохранил способность жаловаться на докторов, что является хорошим признаком – признаком стабильности состояния.
(Продолжение. Начало темы в статье «Жила-была бабка у самой речки…», опубликованной 22 июля с. г.).
С 2004 года только рыбакам-любителям по нашему рыболовному законодательству в водоемах общего пользования разрешено добывать то, что не запрещено разрешенными орудиями лова, причем без ограничения объема вылова. При этом, в отличие от промышленников, им не требуется участвовать в конкурсах-аукционах, не нужно лебезить в ожидании справок или договоров и т.п. И население пользуется своими правами. Тем более что с 2002 года, по распоряжению Правительства РФ, добытое рыбаками-любителями приравняли к продукции крестьянских хозяйств и освободили от подоходного налога. Вот и ожили прибрежные поселки, население которых эксплуатирует два – три десятка единиц запаса недоступных рыбной промышленности видов ВБР. Люди живут на этом, и это хорошо.
Плохо, что этот промысел находится вне зоны внимания Федерального агентства по рыболовству и, соответственно, не управляется. На одном из совещаний у первого вице-премьера руководитель Росрыболовства даже признал в рыболовах-любителях конкурентов промышленному рыболовству. На грани фола или уже за гранью население явочным порядком построило свое жизнеобеспечение на использовании ВБР. Все просто, малый и мелкий рыболовный бизнес, в дозаконное время, но на законных основаниях промышлявший эти объекты, выпал из рыболовства. Слегка загримировавшись под рыбака-любителя, он находится на том же месте и в том же процессе, где его оставило рванувшее в глобальную экономику ведомство.
Почему эти ресурсы не используются в форматах (промышленное и прибрежное рыболовство), установленных для коммерческого рыболовства 166-ФЗ? Закон о рыболовстве, даже не закон, а изданные для его реализации подзаконные акты, сделали это маловероятным. В рыночной экономике все имеет свою цену. Стоимость доступа к промыслу водных биологических ресурсов – это не только уплата ставки налогового сбора, это и стоимость научных исследований. Стоимость ОДУ или прогноза. Да и не факт, что введенные в промысел запасы прибрежных акваторий достанутся местным жителям. Примеров можно привести множество.
Невнимание к водным биологическим ресурсам, не образующим крупных запасов или промысел которых, в силу ряда обстоятельств, мало рентабелен, система распределения ресурсов между пользователями, никак не предусматривающая прав местного населения на коммерческий промысел, – это следствие ориентации нашей экономики на крупный бизнес. В эпоху всеобщей глобализации формирование крупных игроков на рынках необходимо. И мы это делаем уже два десятилетия. Полтора десятка городов в странах-соседях выросли и хорошеют на наших поставках рыбопродукции. Их бизнес построен на нашем сырье, их бизнес находится в наших предприятиях. Вольно или невольно этим мы создали рычаг, позволяющий развернуть ситуацию в сторону большей пользы для России. Не пора ли им воспользоваться?
Справедливости ради необходимо отметить, что интернационал рыботорговцев нас не забывает, подкармливает. Каждый третий килограмм потребленных в стране рыботоваров поставлен нам из-за рубежа. Более половины изготовлено из нашего сырья. Невельск, Правда, Яблочное, Чехов, Александровск-Сахалинский… Бывшие рыбацкие города и поселки. Теперь туда даже глину для изготовления свистков поставлять перестанут… Владельцам крупнотоннажного флота уже не хватает объемов в исключительной экономической зоне, по их версии единого промпространства теперь и эти объемы прибрежки должны осваиваться и вывозится из страны.
Лоббистские возможности крупного бизнеса очевидны. Не прошло и трех лет с заседания президиума Госсовета в Астрахани, как премьер, реагируя на жалобы рыбаков, вновь поручил Росрыболовству обратить внимание на прибрежку в плане расширения зоны прибрежного рыболовства на континентальный шельф (КШ) и исключительную экономическую зону (ИЭЗ). И это обнадеживает, прибрежное рыболовство еще живо. Обновление флота, браконьерство, любительское рыболовство, наука… Диагноз и рецепты лечения больного прошли проверку временем, причем пациент сохранил способность жаловаться на докторов, это очень хороший признак, признак стабильности состояния. Ну а вяло умираем или медленно выздоравливаем, зависит только от того, куда будут направлены водные биоресурсы. На спонсирование бизнесов сопредельных государств или на развитие собственных прибрежных территорий.
Как заставить ресурсы работать на территорию? Казалось бы, в целях промышленного и прибрежного рыболовства (как и взморьевской бабушке) ведь тоже все можно ловить? В соответствии со 166-ФЗ объектами рыболовства являются любые водные биоресурсы, добыча (вылов) которых не запрещена. Однако рыболовство можно осуществлять только в отношении водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, или в отношении водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается. То есть ловить можно только то, что изучено. Общая норма права в современной экономике – что не запрещено, то разрешено. В рыболовстве не так. Надо пересчитать все, родить множество правовых актов по организации распределения и контроля за посчитанным.
Росрыболовство с гордостью докладывает, что мы ушли от тотального ОДУ, теперь есть объекты, облавливать которые можно по прогнозу. Достижение? Казалось бы, да. А что изменилось? Объем научных исследований, необходимых для ввода в промысел промысловых объектов, остался прежним. Отпала только необходимость проходить государственную экологическую экспертизу (ошеломительная, в масштабах государства, экономия, аж несколько десятков тысяч рублей). Теперь ведомство решает само, дать или не дать.
Из стенограммы заседания Президиума Правительства Российской Федерации, которое провёл премьер-министр В.В. Путин:
А.А. Крайний: Владимир Владимирович, мы 27 июля на Камчатке проводим Дальневосточный научно-промысловый совет, будут все субъекты Дальнего Востока, как раз об этом поговорим (о едином промысловом пространстве). Второй вопрос, который задавался, касается денег на науку. Дело в том, что мы с 2008 года прекратили выдавать так называемые научные квоты научным организациям Росрыболовства и договорились о том, что мы перейдем на финансирование из федерального бюджета полностью. В 2009 году Минфин выделил 1 млрд 823 млн рублей. Затем на комиссии по бюджетным проектировкам сумма была увеличена на 1 млрд 600 млн рублей, таким образом, на 2010 год она составила 3 млрд 400 млн рублей, чего явно недостаточно.
В.В. Путин: Мой вчерашний собеседник Галахин так и сказал, что, пока ученые будут помогать нам, сидя в своих кабинетах, наша работа будет гораздо менее эффективной, чем если бы они имели возможность работать в море.
А.А. Крайний: Совершенно справедливо. Мы из-за того, что не хватает денег на морские исследования, проводим только 220 морских экспедиций в год, а должны проводить – 354. Таким образом, если финансирование будет осуществлено в полном объеме, как мы запрашиваем, мы можем прибавить примерно 1 млн тонн общедопустимого улова. 1 млн – это примерно 20 млрд рублей в доход бюджетов разных уровней, начиная от ставки за пользование водными ресурсами и заканчивая налогами на заработную плату. Но для того, чтобы рыбу найти, ее надо искать, выходить в море, а не сидеть в кабинетах. Я абсолютно согласен с Вами.
В.В. Путин: Алексей Леонидович (обращаясь к А.Л. Кудрину), проработайте с ведомством и определите оптимальный размер ресурсов, необходимых для правильной организации научной деятельности в море.
Мы одна из немногих стран мира, которая разрешает ловить только то, что прошло через полномасштабные научные работы. Наверное, мы очень богаты. Япония, Канада, США, не говоря уже о Китае, ведут по полтора-два десятка объектов. Наверное, они бедные, денег не хватает. В тяжелые военные годы только внутренние водоемы континентальной страны давали вылов около миллиона тонн. Потенциал дальневосточной прибрежки намного выше. Выделенные деньги уйдут на обеспечение вылова объектов, лоббируемых крупным бизнесом. А когда руководителю ведомства случится попросить денег на научное обеспечение ресурсов прибрежки, хотя б в границах рыбопромысловых участков, и внутренних вод, – неведомо.
Для каких целей устанавливаются и распределяются объемы вылова по сайре, кальмару Татарского пролива , водорослям, ведь их освоение составляет малую долю установленных объемов? Обеспечение поступлений в бюджет от уплаты ставки сбора за пользование ВБР, сохранение запасов недоиспользуемых ресурсов или создание поводов для деятельности контролирующих и надзирающих органов? Одно из трех или все вместе? Неадекватное состоянию водных биоресурсов, технологиям и экономике промысла, потребностям рынка ведомственное государственное регулирование экономики и является причиной обнищания прибрежных поселков, сопровождающегося непрекращающимся браконьерством.
Вопросы охраны водных биологических ресурсов обсуждаются регулярно и на всех уровнях. Вместе с тем длительное отсутствие видимых положительных изменений в этой сфере управления федеральной государственной собственностью говорит о неэффективности (или неисполнимости) законодательства, регулирующего эти вопросы. Резкое снижение нарушений Правил рыболовства при повышении экономической эффективности промышленного лова минтая и сахалинских популяций лососевых подтверждает этот тезис. В управлении этими промыслами удалось создать механизмы учета биологических, технологических, экономических факторов и общественных интересов, чего, собственно, и требует закон о рыболовстве для всех водных биоресурсов. Ассоциация промысловиков минтая для решения своих задач воспользовалась созданной государством схемой продвижения бизнес-интересов, сахалинцы добились своего, напрямую апеллируя к президенту и премьеру. Есть ли варианты аналогичных решений по остальному спектру ВБР, особенно тем, которые не образуют крупных промысловых объемов, к примеру, колючий краб, о котором и шла речь в предыдущей статье? Парадоксальность ситуации заключается в том, что орган управления рыболовством «не видит» такого рода запасов. Соответственно, не видит иных возможностей увеличения вылова, кроме ввода крупнотоннажного флота в территориальное море.
В действительности существуют две серьезные проблемы, которые мешают осваивать и прибрежные, и океанические объемы.
Первая проблема. Государственная морская граница, при пересечении которой на рыбопромысловый флот не распространяется порядок, установленный Кодексом торгового мореплавания, что, собственно, и препятствует эффективному освоению промышленных квот. Наличие на одном рыбодобывающем судне одновременно разрешений для осуществления промышленного и прибрежного промысла минтая, к примеру, распространенная практика. Запрет на пересечение госграницы ограничивает промысловые возможности как прибрежного, так и промышленного рыболовства.
Второе – территориальное море входит в таможенную территорию РФ, а ИЭЗ и КШ – нет. В соответствии с этим для обеспечения фискальных (налогообложение, таможенное оформление) потребностей государства статьей 30 закона о рыболовстве общие допустимые уловы делятся следующим образом:
1) квоты добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления промышленного рыболовства на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (промышленные квоты осваиваются в режиме закрытой границы, это обусловлено установленной законодательно возможностью перегрузов рыботоваров, бункеровок, промобеспечения, смены экипажей и т.п. через иностранные порты);
2) квоты добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления прибрежного рыболовства во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (прибрежные квоты осваиваются в режиме открытой границы, доставка уловов и обеспечение судов осуществляются исключительно через побережья России).
Необходимо отметить, что искусственное противопоставление прибрежки и промрыболовства является следствием ненадлежащего исполнения поручений президента России по итогам заседания президиума Госсовета 31 августа 2007 года. В закон о рыболовстве внесены поправки, направленные не на решение вопросов развития прибрежных субъектов федерации, а на усугубление конфликта между прибрежным и промышленным ловом.
И. БЫСТРОВ, кандидат экономических наук, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Южно-Сахалинского филиала Тихоокеанского государственного экономического университета.
(Окончание следует).
