Развитие рыбной отрасли через совершенствование управления

Рыбаки готовятся высказать свое мнение по вопросу совершенствования механизма управления развитием рыбохозяйственного комплекса РФ на Государственном совете Российской Федерации. Для подготовки к столь важному для рыбацкой общественности мероприятию Государственным советом создана рабочая группа, которую возглавил губернатор Сахалинской области Иван Малахов. Рабочей группой подготовлен проект доклада. Большое внимание подготовке этого документа уделяет и администрация Приморского края. Приморские рыбаки выработали ряд предложений по доработке проекта доклада, которые направили на минувшей неделе членам редакционной комиссии и рабочей группы Государственного совета.

Концептуальная позиция приморцев

По вопросу совершенствования механизма управления развитием рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации необходимо обозначить два основных направления: во-первых, создание условий для оптимального функционирования рыбохозяйственного комплекса; во-вторых, разработка и реализация комплекса мер, направленных на его дальнейшее развитие.

В части создания условий для оптимального функционирования рыбохозяйственного комплекса России, по мнению приморских рыбаков, необходимо выделить следующие позиции.

Оптимизация и совершенствование функционирования управляющих органов.

Сегодня функции управления и контроля «размыты» между несколькими федеральными структурами. По предназначению эти структуры существуют для обеспечения нормального функционирования и развития экономики. Отсутствие четкого взаимодействия между ними, сложности во взаимоотношениях негативно влияют на функционирование отрасли и препятствуют процессу экономического развития рыбного хозяйства страны.
Для выхода отрасли на новый уровень развития необходимо, в первую очередь, устранить эти негативные факторы и внедрить новые формы и способы работы управляющих органов.

Для решения этой задачи целесообразно, чтобы как принятие управленческих решений федерального уровня в области рыбохозяйственной деятельности, так и нормативно-правовое регулирование осуществлялось одним федеральным органом.

Оперативность деятельности этого органа, правильность и своевременность принятия этим органом решений и издания соответствующих нормативных правовых актов, может быть обеспечена только при условии формирования в субъектах Российской Федерации его территориальных подразделений.

Ввиду того, что рыбное хозяйство России исторически формировалось по бассейновому принципу, следующим этапом должна стать реализация бассейнового принципа управления отраслью. Для этого необходимо формирование в каждом рыбопромысловом бассейне постоянно действующих рабочих органов бассейновых научно-промысловых советов, нормативно наделенных полномочиями по выработке и принятию управленческих решений.

В целях оперативного управления использования водных биоресурсов, выработки и принятия оперативных решений по организации промысла, осуществления контроля и охраны биоресурсов, взаимодействия всех государственных органов и рыбаков непосредственно в районах промысла, необходимо возродить практику формирования штабов промысловых районов с наделением их соответствующими полномочиями.

Принятие этих мер позволит повысить управляемость отраслью, а также качество принимаемых управленческих решений.

Однако помимо решения проблемы внутриотраслевого совершенствования функционирования управляющих органов, необходима отработка их четкого взаимодействия с другими органами государственной власти, оказывающими влияние на деятельность рыбохозяйственного комплекса (пограничные, таможенные службы, органы, подведомственные Минтрансу, МЧС, Минэкономразвития, Минфину). Необходима постоянная оценка управляющим органом в области рыболовства возможного влияния нормативных правовых актов указанных ведомств на рыбохозяйственную деятельность, взаимодействие при их издании и участие в принятии сбалансированных решений.

Оптимизация управления использованием водных биологических ресурсов.

В основе управления использованием водных биологических ресурсов должен находиться принцип долгосрочного долевого распределения квот между пользователями. На настоящий момент он является единственной радикальной мерой по сохранению баланса между промысловыми возможностями отрасли и сырьевой базой. Применение данного принципа исключило из системы распределения квот «субъективный фактор», создало условия для своевременного распределения квот и позволило предприятиям проводить перспективное планирование деятельности.

При этом должно быть сокращено количество объектов прогнозирования, для которых устанавливается общий допустимый улов (ОДУ). Одновременно необходимо установить порядок определения возможного вылова и использования водных биоресурсов, для которых не установлен ОДУ. Регулирование и управление использованием этих биоресурсов целесообразно осуществлять через бассейновые органы управления и штабы промысловых районов.

Важнейшим этапом в вопросе совершенствования системы управления использованием водных биологических ресурсов должно стать снятие ряда административных ограничений, не имеющих под собой биологического обоснования.

В первую очередь, необходимо создать условия для осуществления как «морского» рыболовства в исключительной экономической зоне, так и прибрежного на всей акватории 200-мильной зоны России любыми не запрещенным орудиями лова и типами судов.

Для этого необходимо прекратить практику разделения промышленных квот на квоты исключительной экономической зоны и прибрежные квоты. Предприятиям должны выделяться единые промышленные квоты. При этом пользователь должен сам принимать решение, в каком режиме их осваивать: в режиме прибрежного лова или в режиме «морского» (экспедиционного, автономного) лова. При этом критерием прибрежного рыболовства должна стать «привязка» технологического процесса добычи-переработки непосредственно к береговой инфраструктуре, на обоих или одном из этапов.

В свою очередь прибрежное рыболовство должно стимулироваться не выделением для этих целей отдельного вида квот, которое, как показала практика, дало противоположный результат, а иными мерами (установление налоговых льгот, снижение ставок сбора за пользование биоресурсами и т.д.). Использование в прибрежном рыболовстве типов судов должно определяться не мерами ограничения, а экономической целесообразностью: если пользователю выгодно, не нарушая правил рыболовства, вести лов крупнотоннажным судном и поставлять рыбу-сырец на береговые перерабатывающие предприятия, то эта возможность должна быть ему предоставлена.

Вместе с тем, одним из приоритетных направлений рыбохозяйственной деятельности должно стать «внутреннее» рыболовство. Т.е. рыболовство во внутренних, в том числе внутренних морских водоемах, и на прибрежных морских акваториях, ограниченных 20-метровой изобатой (акватории, на которых на ДВ бассейне запрещен траловый лов), с использованием стационарных орудий лова, водолазов, маломерных плавсредств и других «кустарных» способов лова, не носящих промышленного масштаба. Данный вид рыболовства не дает больших объемов вылова, однако оказывает значительное влияние на развитие прибрежной инфраструктуры и имеет экономическое и социальное значение для прибрежных поселений. Регулирование этим видом рыболовства должно осуществляться на уровне соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом региональной специфики. Возможность предоставления таких полномочий субъектам Российской Федерации на морских акваториях предусмотрена статьей 20 Федерального Закона от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Возможный вылов для «внутреннего» рыболовства должен определяться оперативно для каждого локального участка лова с учетом мер сохранения запасов ВБР и не зависеть от ОДУ, установленного для промыслового района (зоны, подзоны), включающего в себя территориальное море, исключительную экономическую зону и континентальный шельф.

Особого внимания требует вопрос управления использованием ресурсов лосося. Учитывая, что данный вид промысла весьма специфичен, зависим от множества локальных факторов и непосредственно связан с береговой инфраструктурой, его регулирование должно осуществляться на уровне соответствующих субъектов Российской Федерации. При этом установление ОДУ для этого объекта недопустимо. Для управления процессом использования лососей необходимо научное прогнозирование и оперативное определение возможного вылова применительно к каждому локальному району лова (нерестовой реке). Причем возможный вылов должен определяться не квотой в тоннах, а сроком промысла на каждом участке лова, в зависимости от подхода скоплений и заполнения нерестилищ.
Регулирование вопросов предоставления в пользование рыбопромысловых участков и осуществления рыбохозяйственной деятельности на них должно быть отнесено на уровень субъектов Российской Федерации. В ряде регионов нет необходимости выделения РПУ для осуществления рыболовства. Прибрежные акватории используются в целях рыболовства комплексно различными пользователями без закрепления за ними РПУ. Разделение побережья на РПУ создаст условия, когда ряд пользователей не будет иметь возможность освоить выделенные ему квоты. Такая проблема уже возникла в Сахалинской области с промыслом ламинарии.

Долгосрочное «закрепление воды» необходимо для осуществления промышленного рыбоводства. Однако выделение акваторий для этих целей по результатам конкурса, а также установление платы за пользование акваторией окажут негативное влияние на развитие аквакультуры. Товарная продукция в хозяйствах аквакультуры начинает производиться на 4-5 год после начала эксплуатации хозяйства, а окупаемость происходит только через 7-10 лет эксплуатации. Взимание платежей за пользование участком, предусмотренных статьей 40 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», сделает аквакультуру экономически невыгодной.

Ввиду того, что в соответствии с данным законом объектами отношений в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов являются водные биоресурсы и среда их обитания, а водными биоресурсами, в свою очередь, являются рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы, – необходимо из закона исключить нормы, затрагивающие рыбоводство, в том числе и вопросы формирования и предоставления в пользование участков для его осуществления.

В целях оптимизации использования водных биологических ресурсов должен быть, наконец, реализован механизма рыночного оборота долей в общем объеме квот на вылов водных биоресурсов. Реальное внедрение механизма рыночного оборота по непонятным причинам саботируется органами власти в области рыболовства. Его отсутствие негативно сказывается на освоении ОДУ, создает теневой рынок квот и сдерживает капитализацию предприятий рыбохозяйственного комплекса. Необходимо установить порядок регистрации договоров о переходе долей (по всем видам сделок, предусмотренным Гражданским законодательством) и порядок внесения изменений в реестр долей в общем объеме промышленных квот.

Особого внимания требует вопрос ресурсного обеспечения научно-исследовательских работ, в том числе, необходимых для оценки состояния запасов биоресурсов и обоснования прогнозов допустимого вылова. На сегодняшний день объем изъятия биоресурсов при их проведении определяется установленной для этих целей квотой. В результате состояние запасов оценивается исходя из освоенных «научных» квот, а не из полноты проведенных исследований. Таким образом, прогнозируемый промысловый запас заранее предопределен выделяемой квотой. Кроме этого, отраслевая наука не имеет возможности проводить исследования объектов, для которых не устанавливался ОДУ и, соответственно, не выделялись квоты. При этом «научные квоты» стали средством финансирования отраслевых научно-исследовательских институтов.

Необходимо радикальное изменение подхода к проведению ресурсных исследований. Рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях должно осуществляться на основании планов ресурсных исследований и государственного мониторинга водных биоресурсов, а также научных программ, без выделения для этих целей квот из общего допустимого улова. При проведении этих работ должно учитываться фактическое количество водных биоресурсов, изъятых из среды обитания при выполнении научных программ и съемок, не ограниченное квотой и не засчитывающееся в ОДУ. Одновременно должна быть установлена ответственность федеральных органов за своевременность и полноту финансирования проведения ресурсных исследований из бюджета.

Оптимизация охраны водных биоресурсов.

Одной из основных причин браконьерства является низкая эффективность действующей системы охраны водных биоресурсов.

Функции охраны «размыты» по различным ведомствам: Пограничная служба ФСБ, Россельхознадзор, субъекты Российской Федерации. Причем ряд функций дублируется, а ряд полномочий (возложенных на субъекты Российской Федерации) ограничивается федеральными нормативными актами. Охрана водных биоресурсов экономической зоны, континентального шельфа и территориального моря осуществляется военизированной федеральной структурой, действия которой недоступны для огласки общественностью и неподконтрольны Правительству Российской Федерации и федеральным органам, в полномочия которых входит осуществление контроля за охраной и соблюдением природоохранного законодательства. В то же время на Федеральную службу по фитосанитарному и ветеринарному надзору возложены полномочия как по охране, так и по контролю, и надзору за охраной водных биоресурсов.

Существующие масштабы браконьерского лова, сохраняющиеся несмотря на принятые меры по ужесточению санкций за незаконный промысел, требуют принятие срочных мер по изменению сложившейся системы. Необходимо создание единой федеральной службы по охране водных биоресурсов, контролю и надзору за их использованием. Данное ведомство должно осуществлять свои полномочия в отношении всех водных биоресурсов во внутренних водах (в том числе морских), в территориальном море, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации. При этом, оно должно быть гражданским, а его деятельность прозрачной и доступной для общественности.

Как отмечалось выше, ужесточение административных санкций за незаконный промысел биоресурсов не дает ощутимого эффекта. Вместе с тем, внесение изменений в главу 25.1 части 2 Налогового кодекса Российской Федерации в части взимания сбора за пользование водными биоресурсами по факту изъятия (без «привязки» к выданным разрешениям) позволит расценивать сокрытие улова, искажение и непредставление данных о вылове как уклонение от уплаты установленных законодательством налогов и сборов. За данные деяния российским законодательством предусмотрены более суровые наказания, чем за нарушения правил промысла.

Следующей радикальной мерой по охране и контролю за использованием водных биоресурсов должно стать обязательное декларирование продукции, произведенной из водных биоресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа в морских портах.

Меры, направленные на дальнейшее развитие рыбохозяйственного комплекса.

Предлагаемая мера по декларированию продукции, произведенной из водных биоресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа в морских портах явится не только мерой контроля, но одной из мер по развитию отрасли. При ее реализации ряд предприятий понесет определенные дополнительные затраты, вместе с тем эффект от ее реализации будет значительно превышать затраты товаропроизводителей. Применение данной меры позволит сократить поток за рубеж браконьерской продукции, создаст условия для развития предсказуемого, прогнозируемого и контролируемого российского экспорта рыбной продукции, создаст предпосылки для развития береговой переработки на территории России.

В совокупности с вводом дифференцированных тарифов вывозных таможенных пошлин (повышенных на продукцию низкой степени переработки и пониженных, вплоть до нулевых, на продукцию высокой степени обработки) декларирование создаст условия для сокращения поставок российского рыбного сырья на зарубежные рыбоперерабатывающие предприятия, а, соответственно, сокращение поставок дешевой китайской и корейской продукции вторичной переработки на мировой рынок. Также будут созданы предпосылки для иностранных финансовых инвестиций в строительство и развитие на территории России береговых рыбоперерабатывающих предприятий.

В итоге предлагаемая мера создаст условия для увеличения валового внутреннего продукта и обеспечения продовольственной безопасности страны. Одновременно с этим сократит экспансию иностранных компаний в российский рыбодобывающий бизнес.

Мерой по развитию рыбного хозяйства страны должно стать не ресурсное регулирование рыболовства, а установление различных преференций субъектам рыбохозяйственной деятельности: экономических, налоговых, таможенных и др.

Необходима оптимизация уплаты сбора за пользование водными биоресурсами. Оптимизация может предусматривать как изменения порядка уплаты, так и снижение ставок, вплоть до нулевых. Целесообразно установить нулевые ставки для отдельных видов пользования: при поставке уловов в свежем виде на территорию России для переработки на территории РФ или реализации населению, при использовании ВБР в целях спортивного и любительского рыболовства.
Также необходимо внести изменения в статью 346.2 Главы 26.1 Налогового кодекса Российской Федерации в части уплаты ЕСХН рыбохозяйственными предприятиями, имеющими статус сельхозтоваропроизводителя. Указанный специальный налоговый режим является способом государственного экономического стимулирования субъектов предпринимательства вне зависимости от организационно-правовой формы и формы собственности, производящих важную для государства и его населения рыбную продукцию, а также финансовым инструментом, позволяющим обновлять основные фонды и, в первую очередь, рыбопромысловый флот. Согласно новой редакции статьи 346.2, сформулированной Федеральным законом от 13.03.2006 г. N 39-ФЗ, которая начала действовать с 1 января 2007 года, к сельскохозяйственным производителям из предприятий рыбохозяйственного комплекса по-прежнему будут относиться градо- и поселкообразующие российские рыбохозяйственные организации, а также организации, производящие продукцию, получаемую в результате выращивания и доращивания рыб и других водных биологических ресурсов. Однако реально эта норма не применима, поскольку перечень градообразующих предприятий утверждается Правительством на основе критериев, изложенных в статье 333.3 Налогового кодекса.

Совершенствование механизма управления развитием рыбохозяйственного комплекса.

Причинами слабого развития рыбной отрасли страны являются слабая управляемость отраслью, малоэффективность федеральных целевых программ, неполное их финансирование и неподконтрольность использования средств, выделенных для их реализации.

Несмотря на то, что более трех лет назад Правительством Российской Федерации была одобрена «Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года», комплексная федеральная целевая программа по рыбному хозяйству отсутствует.

Вместе с тем, одной из составляющих механизма управления развитием рыбной отрасли должна стать разработка и реализация федеральных целевых программ, предусматривающих все аспекты развития отрасли, участие в которых должно принять государство (обновление и развитие рыбопромыслового флота; освоение промысла в открытых районах Мирового океана, освоение новых районов и объектов промысла; развитие аквакультуры; развитие береговых рыбоперерабатывающих предприятий; повышение биопродуктивности водных объектов рыбохозяйственного значения и т.д.).

Следующей составляющей должно быть совершенствование законодательной и нормативной базы рыболовства в целях реализации вышеуказанных направлений. Для выхода рыбной отрасли России на новый уровень развития необходимо внедрение новых форм и способов работы как рыбаков, так и государственных органов, новых форм управления отраслью, контроля, использования и охраны водных биоресурсов. Для этого необходимо изменение действующих законов, правительственных и ведомственных актов. Несмотря на уже внесенные изменения, действующая нормативно-правовая база по ряду позиций вступает в конфликт с потребностями развивающегося рыбного хозяйства, что начинает тормозить его развитие. Именно оптимальное законодательство в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов должно стать основным рычагом развития отрасли.

В основе совершенствования рыбацкого законодательства должны быть сбалансированные интересы государства и бизнеса, а не интересы отдельных ведомств и субъектов Российской Федерации.

Значительную роль в механизме управления отраслью должны играть общественные организации рыбаков. Мировой опыт показывает положительную практику их вовлечения в процесс управления. Необходима консолидация всех участников рыбохозяйственной деятельности не только по территориальной принадлежности, но и по видам деятельности. При этом общественные объединения рыбаков должны быть вертикально интегрированы и наделены рядом управленческих полномочий, в том числе в вопросах регулирования рынка продукции, ценовой политики и доступа к водным биоресурсам.

В огромной степени на работоспособность органов управления рыбной отрасли влияет их кадровый потенциал. Необходимо выработать четкую государственную политику по вопросу профессионализма кадрового состава органов государственного управления рыбохозяйственным комплексом России.