Выступление депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Марата Загидуллова на IV Международном конгрессе рыбаков в г. Владивостоке 9 сентября 2009 г.
Правовые механизмы создания современной рыболовной индустрии
Интенсивная законотворческая работа в 2004–2008 годах позволила создать современное российское рыболовное законодательство. Благодаря этому в России теперь существует система правового регулирования доступа хозяйствующих субъектов к водным биологическим ресурсам, включая процедуру наделения предприятий водными биологическими ресурсами; процедуру изъятия водных биологических ресурсов; установление рентных платежей за пользование водными биологическими ресурсами. Это факт. В России совершенствуется система государственного контроля за сохранностью водных биологических ресурсов, включающая структуру органов государственной власти, осуществляющих соответствующий контроль, их полномочия. Знаковым явлением стало утверждение Административного регламента по исполнению государственной функции по распределению между пользователями водными биологическими ресурсами квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и Административного регламента по исполнению государственной функции по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и осуществлению контроля в этой сфере.
В то же время система технического регулирования в отрасли как стройная, непротиворечивая, связанная едиными целями и внутренней последовательностью совокупность юридических норм, процедур и стандартов отсутствует в принципе. В настоящее время отдельные функции технического регулирования одновременно выполняют и Россельхознадзор, и Роспотребнадзор, и Росрыболовство и в некоторых случаях – даже Пограничная служба ФСБ России. Правовая обоснованность предъявляемых этими органами требований в ряде случае отсутствует, и рыбохозяйственные предприятия вынуждены оспаривать эти требования в судебном порядке. Оспаривают и выигрывают!
Отсутствие системных юридических решений при регулировании важнейших процедур, обеспечивающих доступ к водным биологическим ресурсам и государственный контроль за их использованием, и отставание ведомственного нормотворчества от темпов законодательной работы и насущных нужд отрасли приводят к возникновению административных барьеров. Возникающие вследствие избыточных административных барьеров финансовые расходы и причиняемые административными барьерами прямые убытки – тот ресурс, который изымается из инвестиционного процесса.
Поэтому наряду с внесением правовых новелл в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» необходимо принятие Технического регламента. Однако целесообразность этого документа не должна подменять скрупулёзность при его разработке. Спешка неуместна. Принятый в первом чтении документ изобилует недостатками, главный из которых – увеличение количества контролёров за качеством и безопасностью рыбной продукции. О недопустимости такого административного рвения чётко написал Президент Российской Федерации Д.А.Медведев, прочитав принятый в первом чтении законопроект. Нужно эти недостатки вычистить, чем сейчас и занимаются в аппарате профильного Комитета Государственной Думы, и только потом принять закон.
В законодательной повестке – ряд поправок в закон «О рыболовстве…». Ключевая – создание рыночного оборота долей квоты добычи водных биологических ресурсов. На сегодняшний день этот механизм регулируется отсылочными нормами Федерального закона «О рыболовстве…» и Постановлением Правительства РФ № 602 от 12.08.2008 года. Установлены порядок и правила проведения аукционов по продаже долей. Но для более эффективной работы механизма по рыночному обороту долей, рыбодобывающим компаниям, пожелавшим реализовать свое право на продажу доли, либо использовать это право в качестве залогового обеспечения при кредитовании на покупку судов и модернизацию производственных процессов, целесообразно предоставить право владельцам доли квоты:
- самостоятельно определять стартовую цену аукциона и минимальную цену, при которой аукцион признается несостоявшимся;
- выставлять на аукцион как всю, так и часть доли;
- выставлять на аукцион доли с ограниченным сроком её передачи.
Вместе с тем важно точно прогнозировать возможные социально-экономические последствия введения этой нормы. Приведу в качестве примера Исландию: стремительная концентрация долей в руках нескольких компаний не привела к увеличению вылова. Однако есть много и обратных примеров. Так введение рыночного оборота долей резко увеличило продуктивность минтаевой индустрии в США. Объём продукции с высокой добавленной стоимостью, изготавливаемой из минтая, в США составляет 92%, а в России – пока не больше 10%.
Конечно, не нужно забывать, что в условиях роста неустойчивости морских экосистем владелец рыбных квот не может быть на все 100 процентов уверен в получении постоянных дивидендов от приобретенного им права собственности так, как уверен в этом праве землевладелец, купивший в собственность участок земли. Ведь за квотами биоресурсов стоит лишь узаконенное право ожидания выловить установленный объем того или иного объекта промысла, хотя возможность этого ожидания стоит реальных и немалых денег.
Так что введение рыночного оборота долей – это такой же сильный законодательный инструмент, как и Технический регламент, и требует повышенной аккуратности при разработке и применении.
К сожалению, в сфере налогового регулирования деятельности отрасли российский законодатель предпринимает противоречивые действия. В 2008 году в Налоговый кодекс Российской Федерации внесены поправки, которые установили для рыбохозяйственных организаций право уплачивать единый сельскохозяйственный налог. В отличие от других специальных налоговых режимов экономической сущностью системы налогового режима для сельскохозяйственных товаропроизводителей является финансовая поддержка производителей пищевой продукции, нуждающихся в обновлении (модернизации) основных производственных фондов.
В сфере материального производства, такой как рыболовство, растениеводство, животноводство, производственная деятельность носит сезонный характер, и наличие или отсутствие дохода и его размер зависят от факторов природного характера. Но, вместе с тем, стоимость эксплуатируемых для извлечения дохода основных производственных фондов – очень дорогая. Такой категории налогоплательщиков государство даёт возможность приобретать новые или модернизировать имеющиеся основные фонды за счёт внутренних денежных резервов налогоплательщика, понимая при этом, что определенные потери для бюджета при переходе с общего режима налогообложения на специальный режим будут. Но только благодаря этому предприятия способны наращивать инвестиции. Иные меры государственной экономической поддержки (отмена взимания государством ставки сбора по нерентабельным и убыточным объектам промысла и льготные процентные ставки по кредитам, нулевой размер ставки сбора при эксплуатации судов, построенных по лизингу) недостаточны для того, чтобы судовладелец мог обновить флот. Слишком высока рыночная цена новых крупнотоннажных судов.
Система налогового режима «Единый сельскохозяйственный налог» – налоговая разновидность государственно-частного партнерства. Но для большинства российских рыбодобывающих предприятий переход на этот налоговый режим закрыт из-за количественных ограничения, в соответствии с которыми переход на специальный режим налогообложения распространяется исключительно на предприятия, в составе которых работает не более 300 человек. Также закон лишает возможности пользоваться специальной системой налогообложения предприятия, работающие на давальческом сырье.
Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии считает принципиальным распространить режим единого сельхозналога на все предприятия, производящие операции с выловленной рыбой. Право перехода на режим единого сельхозналога должно принадлежать рыбодобывающей компании, либо российской компании, покупающей улов, в части всего дохода, полученного от таких операций с рыбой. Право рыбохозяйственной организации перейти с общего режима налогообложения на систему специального налогового режима (ЕСХН) вообще не должно ставиться законодателем в зависимость от такого критерия как численность членов экипажей и членов их семей или зависеть от наличия/отсутствия у рыбохозяйственной организации градообразующего (поселкообразующего) статуса. Никакой причинно-следственной связи между обновлением флота и численностью работающих на предприятии не существует.
Определяя основные начала российского законодательства о налогах и сборах, законодатель закрепил в статье 3 Налогового Кодекса РФ, что в России налоги не могут иметь дискриминационный характер. Общеизвестно и не нуждается в доказывании, что характер и особенности труда в море у членов экипажей российских судов, которые производят и перерабатывают рыбопродукцию – одинаковы как у тех судовладельцев-налогоплательщиков, кто имеет статус градообразующих и поселкообразующих организаций, так и у тех, кто этого статуса не имеет.
Отсюда вывод: формулировка пункта 2.1 статьи 346.2 Налогового Кодекса РФ, внесенная в Кодекс 30 декабря 2008 года Федеральным Законом № 314-ФЗ, нуждается в приведении в соответствие с основными началами законодательства о налогах и сборах. Действующая формулировка пункта 2.1 части 2 статьи 346.2 в отношении рыбохозяйственных организаций имеет дискриминационный характер и необоснованно ограничивает товаропроизводителей в праве пользоваться существующими в налоговом законодательстве мерами по обновлению основных фондов.
Можно длительно обсуждать и строить перспективные планы строительства новых единиц флота для промышленного рыболовства, изыскивать для этого источники инвестиций, судоверфи, и другие ресурсы, пытаться повышать инвестиционную привлекательность рыбодобывающих предприятий. Но уже сегодня нужно обеспечить рыбохозяйственным организациям, имеющим крупнотоннажный и среднетоннажный флот, возможность текущего элементарного поддержания состояния этого флота вне зависимости от средней численности работающих; от наличия или отсутствия статуса градо-поселкообразующего предприятия, от организационно-правовых форм собственности.
Должен затронуть и такую важную проблему как работа по договорам о совместной деятельности. По состоянию на сегодняшний день рыбаков лишили права объединять совместные усилия для достижения высоких конечных результатов (договора о совместной деятельности). С учетом специфики ведения промысла, дислокации судов в море, иных составляющих зачастую именно такой вид объединения усилий юридических лиц является наиболее эффективным. Механизм совместной деятельности предприятий при освоении ВБР отработан на практике на протяжении десятилетий и показал свою состоятельность. Прямого запрета на ведение такого вида деятельности законодательство РФ не содержит, ни одна статья ФЗ «О рыболовстве и сохранении ВБР» не устанавливает запретов и ограничений на совместную деятельность.
Препятствием к заключению соответствующих договоров являются нормы Постановления Правительства РФ № 775 от 22 октября 2008 года «Об оформлении, выдаче, регистрации, приостановлении действия и аннулировании разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, а также о внесении в них изменений», не запрещающие, но и не предусматривающие возможности предоставления в орган выдающий разрешения на вылов (добычу) ВБР соответствующих договоров, с целью получения разрешений на добычу. Полагаем, что включение в Постановление соответствующих норм будет способствовать наиболее эффективному освоению ВБР рыбохозяйственными предприятиями. В условиях убывающей эффективности капиталовложений в производственные фонды рыболовства правовые барьеры для производственной кооперации прямо снижают производительность освоения ВБР в отрасли.
Особого разговора требует реализация принципов биржевой торговли водными биологическими ресурсами. В начале своего выступления я уже обратил внимание на то, что права пользования ВБР часто могут создавать препятствия для полноценного использования собственником его права на ВБР. К сожалению, пока мы сталкиваемся с такими идеологическими подходами при разработке проектов Постановления Правительства Российской Федерации «О случаях и порядке реализации уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении промышленного рыболовства, и произведённой из них рыбной и иной продукции на товарных биржах», которые носят экспроприационный характер для владельцев доли квоты.
Напомню, что в начале этого года Правительство Российской Федерации вернуло на доработку соответствующий проект. Сейчас обсуждается новая его редакция, она смягчена, но, тем не менее, в проект отсутствуют ключевые для рыбаков нормы. Где ответственность биржи за реализацию продукции? Где финансовые гарантии для предприятий, ведущих промысле и нуждающихся в оборотных средствах?
В 22 странах мира существуют учреждения, к которым часто применяется общий собирательный термин – «рыбные биржи». На самом деле это, как правило, сбытовые кооперативы, созданными для выкупа уловов у мелких рыболовных компаний, либо партнерства крупных рыбопроизводителей для продвижения товара на внешний рынок. Решение о создании торговых площадок принимались рыболовными предприятиями добровольно. Торговые площадки создавались на базе сбытовых кооперативов и при их финансовом содействии. Рыбные торговые площадки – это принципиально иной по своему экономическому содержанию и организационно-правовым формах и процедурам механизм, чем товарные и фондовые биржи.
27 августа биржа «Санкт-Петербург» попыталась продать 320 тонн мойвы за 5,4 миллиона рублей, но сделка не состоялась. Сейчас новая редакция правительственного постановления предлагает продавать на бирже 25% квоты. Для примера, в этом году общая квота на минтай составила 1,5 млн. тонн, четверть от этого объёма теоретически должна продаваться на бирже – 375 тысяч тонн.
Уверен, что «вживление» биржевого механизма в экономический организм российского рыбохозяйственного комплекса – это не хирургическая операция, а скорее гомеопатия. Здесь резкие движения только повредят.
Внося поправки в п.3.5 ст.19 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», предусматривающие возможность ведения биржевой торговли уловами водных биоресурсов и продуктов их переработки, депутаты Государственной думы исходили из принципа добровольности участия в таких торгах, считая недопустимым административное понуждение рыбаков в их участии в той или иной форме.
Вывод: Подводя итог выше сказанному и завершая свое выступление, хочу сказать, что несмотря на ту плодотворную работу, которую проводят высшие органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации по выводу российского рыболовства на более высокий качественный уровень, приданию рыбной отрасли нового импульса в развитии, впереди нас ожидает очень напряженная и кропотливая работа, и без помощи с мест, в том числе от ассоциаций и союзов рыбохозяйственных организаций, нам не обойтись.
Налаженное конструктивное взаимодействие государственных органов и общественных организаций рыбаков в сфере развития рыбохозяйственного комплекса, их совместное участие в разработке нормативных актов, регламентирующих рыбохозяйственную деятельность, и есть воплощение на практике конституционного принципа участия граждан в управлении государством.
г. Владивосток, 9 сентября 2009 г.
