СПРАВКА о правовых и экономических аспектах введения в Российской Федерации «квот под киль»
Экспертная группа Ассоциации добытчиков минтая, ноябрь 2011. г.
Правительством Российской Федерации (ИС-П11-4968 от 18 июля 2011 года и ИС-П11-6819 от 26 сентября 2011 года) было поручено Минпромторгу России, Росрыболовству, Минфину России и Минэкономразвития России совместно с ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» рассмотреть предложения Минпромторга России по созданию условий, стимулирующих строительство судов рыбопромыслового флота на отечественных верфях.
Минпромторгом России (МД-4653/09 от 06.05.2011) и ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» (№ 01/1783 от 21.07.2011) направлены материалы о международной практике в области распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов в качестве обоснования для введения в российское законодательство «квот под киль». Подготовленные материалы содержат многочисленные фактические и концептуальные неточности, искажают действительную картину законодательного регулирования доступа пользователей к водным биоресурсам и не могут являться надежным обоснованием для предлагаемой масштабной переделки законодательства о рыболовстве.
В 70-80-е годы XX века многие страны увлеклись массовым строительством крупнотоннажного флота для интенсивного океанического промысла. С 1974 по 1991 годы количество единиц рыбопромыслового флота увеличилось в 2,5 раза, а индекс мощности рыбопромыслового флота возрос в четыре раза (индекс мощности – интегральный показатель, вбирающий мощность судовых двигателей, энергетических установок, промыслового, холодильного и перерабатывающего оборудования).
В период с 1974 по 1989 годы мировой вылов вырос на 25%, поэтому инвесторы прогнозировали сохранение высоких темпов прироста вылова и рассчитывали быстро окупить капиталовложения. К тому же, инвестиционная гонка в отрасли подпитывалась государственными субсидиями и прямым участием государства в рыболовстве, что также искажало экономические координаты в отрасли. По данным ФАО, общая стоимость субсидий в Канаде с 1975 по 1989 годы составила 4 млрд. долларов, в ЕС с 1983 по 1990 годы – 5 млрд. евро, в Норвегии с 1975 по 1995 годы – 3 млрд. долларов. Однако в начале 90-х годов мировой вылов остановился на уровне 90 млн. тонн и с тех пор не увеличивается.
Мировой вылов на единицу флота упал со 105 тонн в год (1974 год) до 64 тонн (1991 год). Убывающая эффективность капиталовложений и угроза исчезновения многих видов водных биоресурсов подталкивали рыболовные государства к поиску новых решений. Выходом из «ловушки сверхиндустриализации» стало изменение принципов доступа к водным биоресурсам. Новый подход получил название «квоты под киль». Это – принципиальный факт. Утверждают, что «квоты под киль» специально вводились для поощрения судостроения. Все ровно наоборот. «Квоты под киль» предназначались для ограничения судостроения, для снижения вышедшей из-под контроля промысловой мощности, для постепенного вывода избыточного флота с промысла.
Именно эту цель преследовали в Европе и США, вводя соответствующие поправки в законодательство (статья 3h Основного регулирования Европейского союза № 2371/2002 от 20 декабря 2002 года о сохранении и устойчивом использовании рыбных ресурсов и статья 202 Акта о рыболовстве в США). «Квоты под киль» ни в одной стране мира не применялись для поддержки судостроения. Наоборот, они была введены для ограничения индустриальных аппетитов судостроительной отрасли. Более того, государства, которые ввели «квоты под киль», одновременно установили субсидии за вывод избыточных промысловых мощностей: рыбакам платили компенсацию. ЕС утвердил программу выкупа избыточного рыбопромыслового флота стоимостью 4 млрд. евро, аналогичные меры предусмотрели США.
Материалы, подготовленные Минпромторгом России и ОАО «Объединенная судостроительная корпорация», не только концептуально искажают происхождение и суть такого явления как «квоты под киль», но и содержат многочисленные фактические неточности.
Серьезным искажением базовых принципов современного рыболовного законодательства является и утверждение о том, квоты выдаются на срок от 4 до 10 лет. В действительности, в большинстве стран мира квоты закреплены на постоянной основе без ограничения срока. В Норвегии квоты закрепляются на 25-летний срок, но прецедентов лишения рыбаков квот пока не зарегистрировано. В Нидерландах квоты закреплены постоянно за предприятиями, в Дании, Испании, Португалии и Ирландии действует система индивидуальных передаваемых квот закрепленных за судами, в Германии основные квоты выделяются РО (processing organization), то есть союзам переработчиков, которые в свою очередь распределяют их согласно установившихся договоренностей между рыбаками.
Авторы материалов Минпромторга России и ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» предлагают использовать канадский опыт регулирования доступа пользователей к водным биоресурсам. В период действия рекомендуемой авторами системы наделения пользователей квотами вылов водных биоресурсов в Канаде сократился с 1,7 млн. тонн (1988 год) до 0,8 млн. тонн (1995 год) и резко увеличилась зависимость страны от рыбного импорта: ввоз рыбопродукции вырос со 100 тыс. тонн (1980 год) до 570 тыс. тонн (2001 год).
Глубокий и всесторонний анализ государственных механизмов стимулирования рыбопромыслового судостроения не может существовать без оценки отечественного опыта, что, к сожалению, полностью отсутствует в материалах Минпромторга России. СССР активно участвовал в «индустриальной гонке» в сфере рыболовства. С 1970 по 1990 годы основные фонды рыболовной отрасли увеличились в 1,7 раза, при этом эффективность капиталовложений снизилась вдвое. Происходило относительное снижение выпуска пищевой продукции на единицу выловленного сырца: в 1970 из одной тонны сырца производилось 449 кг пищевой продукции, в 1990 году –393 кг, т.е. на 12,5% меньше.
Масштабная накачка отрасли капиталовложениями привела к перекапитализации рыбохозяйственного комплекса. Возник разрыв между промысловой мощностью советского рыболовного флота и выловом водных биоресурсов. Инерция капиталовложений привела к тому, что к началу 80-х годов промысловые мощности вдвое превосходили объем вылова. В условиях советской экономики этот разрыв «зашивали» с помощью государственных дотаций. В 90-е годы дотации отменили, поэтому предприятия резко снизили вылов малорентабельных видов водных биоресурсов и ушли из тех районов промысла, где стало невыгодно работать. В середине 90-х промысловые мощности уже вчетверо превышали вылов. Поэтому численность и структура флота стали меняться. В 1992 году рыбопромысловый флот насчитывал 2807 единиц, в т.ч. 659 – крупнотоннажный (выбытие – 628 единиц, пополнение – 171 единица). В 2008 году рыбопромысловый флот – 2067 единиц, в т.ч. крупнотоннажный флот – 202 единицы. Количество плавбаз сократилось с 95 единиц до 10 единиц. Сейчас промысловая мощность отечественного рыболовного флота (6,7 млн. тонн) превышает вылов (4,2 млн. тонн). Для экономически окупаемого освоения водных биоресурсов в объеме 4,8 млн. тонн достаточен рыболовный флот, промысловая мощность которого составляет 6 млн. тонн. Для обеспечения вылова водных биоресурсов в объеме 6,5 млн. тонн – как предусмотрено ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса» – понадобится рыбопромысловый флот с промысловой мощностью 8 млн. тонн. Но при этом промысловая мощность должна учитывать районы промысла, на которые сориентирован создаваемый флот, а орудия лова и другие технологические характеристики должны учитывать конкретные виды водных биоресурсов, на которые ориентирована добыча.
Промысловые резервы ИЭЗ Российской Федерации по наиболее массовым и рентабельным видам водных биоресурсов на сегодняшний день отсутствуют. Рассчитывать на прирост вылова в размере 1,5-2 млн. тонн за счет минтая, сельди или лососевых – нереалистично. К резерву могут быть отнесены некоторые виды водных биоресурсов, которые недостаточно осваиваются из-за несовершенства технологий промысла или невостребованности на рынке. Серьезным резервом пока остаются ресурсы Мирового океана. Однако проекты рыбопромысловых судов, которые предлагают проектно-конструкторские институты ОАО «Объединенная судостроительная корпорация», не нацелены на вовлечение в промысел недоосвоенных видов водных биоресурсов и представляют точечную модернизацию устаревших проектов 80-х годов. Проектно-конструкторские решения, нацеленные на освоение малорентабельных видов водных биоресурсов в российской ИЭЗ и рентабельный промысел в Мировом океане, отсутствуют.
В целях системного подхода к развитию отечественного рыбопромыслового флота Федеральное агентство по рыболовство организовало обсуждение конкретных проектов рыбопромысловых судов в привязке к типологическим сырьевым особенностям различных рыбохозяйственных бассейнов, расчету окупаемости работы судов и расчету промысловой мощности. Привлечение к работе рыбохозяйственных институтов, общественных объединений рыбохозяйственного комплекса, рыболовных предприятий позволило подготовить Стратегию развития рыбопромыслового флота. Прогноз промысловой мощности рыболовного флота в соотношение с существующей промысловой мощностью является одним из ключевых разделов Стратегии развития рыбопромыслового флота. Необходимо подчеркнуть обязательность соответствующего анализа при подготовке любых предложений, касающихся развития рыбопромыслового флота и возможных мер по стимулированию его создания. Программа развития рыбопромыслового флота не может готовиться в отрыве от оценки и прогноза промысловой мощности.
Соответствующее требование установлено Международным планом действий по предупреждению, предотвращению и пресечению незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла (ННН-промысла). В соответствии с протоколом заседания Правительственной комиссии по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса от 9 августа 2011 года, Федеральному агентству по рыболовству поручено подготовить проект Национального плана действий по предупреждению, предотвращению и пресечению незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла (ННН-промысла). Разработка и утверждение указанного документа потребует утверждения перечня мер, связанных с оценкой и снижением избыточной промысловой мощности.
Помимо оценки промысловой мощности при разработке государственных подходов к сооружению рыбопромыслового флота необходимо выявление условий и сроков окупаемости капиталовложений в строительство нового флота и прогнозные показатели объемов соответствующих капиталовложений. Поэтому в ходе подготовки Стратегии развития рыбопромыслового флота были изучены тенденции развития мирового и отечественного рынков рыбопродукции, включая существующую и потенциальную финансовую емкость указанных рынков.
Цена на водные биоресурсы на мировом рынке весьма неустойчива. В 1979 году цена на водные биоресурсы достигла своего исторического максимума – 3061 доллар за усредненную тонну водных биоресурсов, затем последовал ценовой спад до исторического минимума 1985 года – 1945 долларов за тонну. Спад сменился краткосрочным повышением цен, а затем почти десятилетней стагнацией. Во второй половине 90-х годов реальные цены на водные биоресурсы снова пошли вниз, и только в 2001 году конъюнктура на рынке водных биоресурсов изменилась в положительную сторону. За тридцать лет цены на водные биоресурсы выросли почти втрое и к 2008 году приблизились к отметке исторического максимума. Но если очистить текущую цену от инфляции, то тонна водных биоресурсов сейчас стоит на 20% дешевле, чем в 1979 году.
Реальный денежный поток российской рыбной отрасли не может сильно отрываться от общей динамики рынка рыбопродукции. В 2010 году объем рынка рыбопродукции в денежном выражении оценивают в 500 млрд. рублей, а выручку рыболовного сектора – в 109 млрд. рублей. Отталкиваясь от прогнозируемой динамики доходов населения, считаем реалистичной оценку рынка рыбопродукции к 2020 году примерно в 800 млрд. рублей, а объем денежной выручки рыбной отрасли – 170-180 млрд. рублей. В настоящее время налоговая нагрузка на рыболовную отрасль (налоги и обязательные платежи и таможенные пошлины) составляет 25% от совокупной денежной выручки, а капиталовложения – менее 5% совокупной денежной выручки. Расчеты, основанные на поступательном развитии рынка рыбопродукции и наращивании объема капиталовложений, позволяют спрогнозировать ежегодный общий объем отраслевых инвестиций: в 2010 – 2014 годы на уровне 5-7 млрд. рублей, за пределами 2015 года – 8-11 млрд. рублей в год. Необходимо отметить, что эти прогнозные показатели включают планируемые инвестиции в модернизацию действующего флота, оборудование, береговые сооружения, а не только в строительство нового флота. Следовательно, внутренние финансовые возможности отрасли ограничивают ее судостроительный портфель одним – двумя крупнотоннажными судами в год (при средней стоимости судна в 70 млн. долларов).
Фактически инвестиционный потенциал отрасли распределен весьма неравномерно. Приватизация рыбной промышленности привела к тому, что в рыбохозяйственном комплексе России произошла деконцентрация капитала. Количество самостоятельных субъектов хозяйствования в рыболовном секторе увеличилось в 10 раз: со 166 предприятий в 1992 году до полутора тысяч в 2010 году. Распыленность отрасли привела к тому, что 40% предприятий владеют одним рыболовным судном. Сейчас некоторые из этих предприятий являются потенциальным объектом для поглощений, но целью поглощений является не приобретение флота, а приобретение доли квоты. В результате укрупнения постепенно формируется новая экономическая структура отрасли, способная аккумулировать более мощный и долгосрочный инвестиционный потенциал. Такой финансовый потенциал является экономически «здоровым» и устойчивым в долгосрочном плане.
Поэтому действующий «исторический принцип» наделения пользователей долями квоты добычи (вылова) водными биоресурсами представляет собой мощный инструмент саморазвития рыбной отрасли. Общедопустимый улов (ОДУ) является величиной биологической, поэтому в высшей степени неравномерным и поддающимся прогнозированию только при определенных допущениях. В то же время нормативное закрепление «квоты под киль» приведет к появлению неизменного объема ресурсов, которыми будут наделены некоторые пользователи, что, вне всякого сомнения, ограничит ресурс для остальных пользователей.
Минпромторг России предлагает следующий комплекс мер:
1. «Установить, что с 2012 года в аукционах по продаже изъятых долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов участвуют юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие рыболовство на собственных и приобретенных на условиях отечественного лизинга судах рыбопромыслового флота, построенных на российских судостроительных предприятиях».
2. «Осуществлять с 2019 года допуск к предоставлению прав на добычу (вылов) водных биоресурсов, при добыче которых используются специализированные суда, только собственников и лизинговых фрахтователей вновь построенных на российских судостроительных предприятиях судов необходимого типа».
3. «Ежегодно распределять квоты добычи (вылова) водных биоресурсов за вычетом квот, распределенных между собственниками и лизинговыми фрахтователями вновь построенных на российских судостроительных предприятиях судов необходимого типа, начиная с 1 января 2019 года путем проведения аукционов».
Указанные предложения требует детального законодательного обеспечения и тщательной оценки возможных социально-экономических последствий.
Реализация соответствующих предложений повлечет необходимость комплексного изменения основных понятий Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (ст. 1), изменения основных принципов законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов (ст. 2), дополнения перечня отношений, регулируемых законодательством о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов (ст. 5), дополнения видов рыболовства новым видом рыболовства – «рыболовство для промысловых судов, построенных на отечественных судостроительных предприятиях» (ст. 16), введения нового вида квот (ст. 30), внесения изменений в порядок распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов между лицами, у которых возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов (ст. 31), внесения изменений в процедуру перехода права на добычу (вылов) водных биоресурсов от одного лица к другому лицу (ст. 32), внесения изменений в главу, регламентирующую решения органов государственной власти и договоры, на основании которых возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства (ст.33 прим.1-6).
При оценке возможных социально-экономических последствий необходимо учитывать колебания в вылове водных биоресурсов в стране за последние двадцать лет. Начало резкого спада вылова водных биоресурсов в России произошло в 1991 году из-за резкого слома законодательных правил доступа к водным биоресурсам и системной перестройки законодательства. Объемы добычи к середине 90-х достигли минимума в 3,7 млн. тонн. В 1998 году прибыль отрасли составила 2 млрд. рублей, в 1999 году – 5,9 млрд. рублей, а в 2000 году – 7,0 млрд. рублей. Однако после введения аукционов отраслевая прибыль в 2001 году упала в девять раз – до 807 млн. рублей, и дальше убытки росли: в 2002 году – 5,2 млрд. рублей, а в 2003 году – 18 млрд. рублей. Необходимость покупки квот на аукционах обострила недостаток оборотных средств и загнала рыбаков в долговую кабалу (преимущественно к иностранным банкам). Потребность в заемных деньгах возросла с 29,6 млрд. рублей в 2000 году до 50,9 млрд. рублей в 2004 году, а кредиторская задолженность увеличилась с 37,7 млрд. рублей в 1999 году до 70 млрд. рублей в 2004 году, достигнув 82% стоимости произведенной продукции.
Платежи за квоты утроили налоговое бремя в рыболовстве. За 2000-2004 годы федеральный бюджет получил от платы за ресурсы на аукционах 47,5 млрд. рублей – в среднем 12 млрд. рублей в год (для сравнения, ежегодная денежная выручка рыболовной отрасли составляла в 2001 году 73 млрд. рублей, в 2002 году – 80 млрд. рублей, в 2003 году – 85 млрд. рублей). Наряду с платежами за ресурсы отрасль платила все положенные по закону налоги и социальные отчисления. К примеру, в 2003 году они составили 6,4 млрд. рублей, т. е. вместе с платой за ресурсы было изъято в бюджет 18,4 млрд. рублей. Введение аукционов на водные биоресурсы в 2001 году привело к тому, что к 2004 году совокупный легальный вылов водных биоресурсов снизился до 2,9 млн. тонн – в 3,5 раза меньше, чем в 1990 году. С 2004 года в отрасли работали пятилетние квоты, сейчас – десятилетние квоты. Как результат: объем добычи водных биоресурсов вырос на 35%, а сальдированный финансовый результат работы отрасли увеличился в 13 раз – с 0,7 млрд. рублей до 9,4 млрд. рублей.
Предлагаемые Минпромторгом России меры по развитию рыбопромыслового судостроения на отечественных верфях – это попытка государственного субсидирования высокорискового вида экономической деятельности, действующего в биоэкономической среде с мало просчитываемым уровнем неопределенности. Причем предлагается реализовать ухудшенный вариант государственно-субсидиарного развития, т.к. не предусмотрен механизм финансирования вывода избыточных промысловых мощностей.
Реализация потребует закрепления за пользователями, строящими промысловые суда на отечественных судостроительных предприятиях, неизменного объема водных биоресурсов независимо от колебания ОДУ в течение десяти лет. Следовательно, реализация указанной нормы повлечет за собой сокращение объема ресурсов для иных пользователей, включая тех, кто уже провел модернизацию и реновацию флота и понес в связи с этим значительные инвестиционные расходы.
Федеральное агентство по рыболовству совместно с общественными объединениями рыбохозяйственного комплекса проработало вопрос о мерах по стимулированию строительства рыбопромысловых судов. В указанных целях разработана Стратегия развития рыбопромыслового флота и пакет нормативно-правовых документов, устанавливающих оборот долей квоты добычи (вылова) водных биологических ресурсов.
В настоящее время изначальный производственный ресурс рыбной отрасли не имеет финансовой оценки, не учитывается финансово-кредитными учреждениями и по этой причине не участвует в формировании инвестиционного потенциала отрасли. Федеральное агентство по рыболовству получило заключения ОАО «Сбербанк», ОАО «Газпромбанк», ОАО «ВТБ», которые признают целесообразность введения рыночного оборота долей в целях расширения инвестиционного потенциала отрасли для обновления основных фондов. Однако системная реализация принципа рыночного оборота долей согласно заключению Государственно-правового управления Президента Российской Федерации от 11.02.2010 № А6-688 потребует внесения изменений не только в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», но и в Гражданский кодекс Российской Федерации.
При анализе действующего законодательства Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства было обращено внимание на то, что регулирование гражданско-правовых отношений по поводу земли и других природных ресурсов, в т.ч. водных биоресурсов, практически находится вне ГК РФ. В отличие от большинства развитых западных правопорядков в российском законодательстве не создана система стабильных вещных прав на землю и другие природные ресурсы, в т.ч. водные биоресурсы.
Применительно к водным биоресурсам перечень ограниченных вещных прав более чем скуден. Данные природные объекты еще в слабой степени вовлечены в гражданский оборот. Соответствующие природные объекты в качестве объектов гражданских прав в законодательстве определены недостаточно четко (в первом разделе ГК РФ соответствующие определения в настоящее время вообще отсутствуют). Субъективные права на такие природные объекты, которые по своей сути являются гражданско-правовыми, во многих случаях возникают на основании административных актов, а соответствующие отношения между обладателем административного разрешения и государством во многих случаях не признаются гражданско-правовыми не только на практике, но и в теории, что подтверждается законодательными новеллами в ст. 19 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» об обязательной доставке уловов водных биоресурсов на таможенную территорию Российской Федерации. В свою очередь, права, возникающие у частных лиц в силу таких административных актов, именуются «правами пользования».
Концепция развития гражданского законодательства РФ, одобренная решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. под председательством Президента РФ, исходит из необходимости совершенствования норм ГК РФ по поводу земли и других природных ресурсов, что с неизбежностью повлечет изменение соответствующих положений (а в ряде случаев – общих подходов) Земельного, Лесного, Водного кодексов, Закона о недрах и иного законодательства о природных ресурсах (в том числе и Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»). Определение субъектов, объектов и содержания соответствующих вещных прав на природные объекты должно содержаться в ГК РФ, а публично-правовые ограничения, касающиеся этих прав, могут быть установлены кодексами и законами об отдельных видах природных объектов.
В Концепции указано на то, что в ГК РФ необходимо предусмотреть основные положения о всех правах на чужие вещи применительно к природным объектам. Совершенствование системы вещных прав на природные объекты целесообразно осуществлять не посредством умножения числа разновидностей таких прав в данном случае путем введения нового вида квоты, а созданием нескольких базовых моделей, которые предоставляли бы возможности достаточно гибко «подстраивать» их под потребности использования природного объекта.
Подготовленный Минпромторгом России и ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» анализ международной практики в области распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов содержит искаженную информацию о системе нормативного закрепления квот за предприятиями, получившей название «квоты под киль». Реализация искаженно толкуемого принципа «квота под киль» потребует полной ревизии действующего Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Однако Минпромторгом России не представлены необходимые расчеты и обоснования предлагаемых решений, оценка их эффективности, а также всесторонний анализ возможных социально-экономических последствий.
Специфика рыболовного судостроения связана с его зависимостью от состояния водных биоресурсов, поэтому судостроительные проекты, расширение промысловых мощностей должны сочетаться с выводом избыточного промыслового давления. Соответствующие рекомендации включены в Международный план действий по предотвращению, пресечению и предупреждению незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла (ННН-промысла), в соответствии с которым подготавливается аналогичный национальный документ.
Инвестиционные возможности рыболовной отрасли ограничены распыленной структурой отрасли и финансовой емкостью рынка рыбопродукции, поэтому для развития судостроения необходимы дополнительные финансовые инструменты. Рыбопромышленный бизнес и российские банки считают наиболее реалистичным инструментом расширения инвестиционного потенциала отрасли введение оборота долей.
Федеральное агентство по рыболовству предлагает системный подход к решению проблемы обновления рыбопромыслового флота на базе подготовленной Стратегии развития рыбопромыслового флота.
Экспертная группа Ассоциации добытчиков минтая
Ноябрь 2011 г.
