Герман Зверев: Детские фантазии и российское законодательство о рыболовстве

Российское законодательство о рыболовстве рождалось нелегко. С начала 90-х годов предпринимались неоднократные, но безуспешные попытки наладить эффективную систему управления рыбной отраслью. Первоначально, в 1992-1997 годы, пытались продлить затухающую инерцию советской модели управления рыболовством. Остававшимся в силе руководителям бывшего советского Минрыбхоза удалось «пробить» постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1992 года № 582. Не постановление – песня! Песня об «инвестиционной накачке» отрасли дешевыми финансовыми ресурсами. Субсидии на компенсацию расходов по приобретению топлива для предприятий, осуществляющих добычу, переработку и транспортировку рыбной продукции на собственный берег. Выделение части иностранных кредитов, полученных по межправительственным соглашениям, на закупку запасных частей (!) и оборудования (!!) для рыбопромысловых судов, на российских предприятиях, включенных в конверсионные программы. Чтобы современнику стала понятна хозяйственная модель российского рыболовства в 1992-1997 годах, скажу просто – «белорусская модель», но без батьки Лукашенко.

Поначалу даже удалось приостановить падение вылова водных биоресурсов, за считанные годы достроили 54 современных рыболовных судна. Правительство предоставило гарантии иностранным банкам, кредитующим строительство рыболовного флота, предоставляло (в течение нескольких лет) квоты для погашения кредитов. Однако давайте разберемся. К 1993 году общероссийский вылов упал по сравнению с предыдущим годом на миллион тонн – с 5,5 млн. тонн до 4,4 млн. тонн, к 1997 году вылов немного вырос – до 4,7 млн. тонн. За четыре года ценой государственных гарантий и субсидий в 1,8 млрд. долларов удалось прирастить добычу водных биоресурсов всего на 300 тысяч тонн! Половина построенных за счет государственных гарантий рыболовных судов бесследно растворилась в бескрайних океанских (или оффшорных?) просторах. Не дороговато ли обошелся России ежегодный прирост вылова на 1,8%?

Начиная с 1997 года «белорусская модель» российского рыболовства быстро рассыпается. Вылов снижается за четыре года на миллион тонн: 1997 год – 4,7 млн. тонн, 2001 год – 3,5 млн. тонн. Правительство лихорадочно ищет способы поправить дела, но ищет бессистемно и беспланово, впадает то в «административный восторг», то в фискальное исступление. Большие ожидания у правительственных чиновников, большие сомнения у профессионалов отрасли и очень скромные результаты (особенно в первые несколько лет) порождает широко разрекламированная передача функций охраны морских биоресурсов в руки Федеральной пограничной службы. Пытаются повлиять и на экономическую мотивацию, подправив принципы доступа к водным биоресурсам. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 1998 года № 1490 плата за право вылова водных биоресурсов распространяется на все субъекты, осуществляющие промысел. Предложенный механизм более вменяем экономически, однако поражен «генетическим недугом» – доступ к ресурсу остается кратким по времени и зыбким по юридическим основаниям. Попросту говоря – отобрать квоту могут в любой момент. К 2001 году дела в рыбной отрасли обстоят все хуже и хуже: увеличился перелов массовых видов рыб и беспозвоночных, пустило корни «теневое кредитование» рыбопромысловых компаний со стороны иностранных фирм, растет вывоз валютоемкой продукции (в том числе добытой браконьерским способом) за рубеж. Рыболовная отрасль неуклонно погружается в тень.

В 2001 году государство решительной «кавалерийской атакой» пытается оздоровить отрасль. Умные головы из Центра стратегических разработок (ЦСР), которые пишут экономическую программу для президента Владимира Путина, озабочены дрейфом рыбной отрасли в «серую экономику», но административно-силовые рычаги им классово чужды. Они – либералы и верят в существование рыночных инструментов взимания природной ренты с рыбаков. Например, в продажу квот на аукционах. Естественно, самих рыбаков спросить забывают: «отсталые они какие-то, макроэкономически неразвитые, Хайека и Фридмана не читали, на семинары в Институт экономической политики переходного периода не ходят».

Рыбные аукционы приносят две новости: хорошую и плохую. Хорошая новость – денег в бюджете прибавилось, плохая – оздоровление отрасли так же далеко, как и мировая революция. Аукционы принесли в казну почти 50 млрд. рублей, но на этом все хорошие новости закончились. Вылов водных биоресурсов снижается и к 2004 году коснулся дна – 2,8 млн. тонн, импорт рыбопродукции на внутренний рынок вырос троекратно, налоговые поступления – на точке замерзания. Одним словом, все проблемы рыбной отрасли, как песок в мокрых плавках, никуда не исчезли.

20 ноября 2003 года постановлением Правительства Российской Федерации № 704 ежегодное распределение квот между пользователями заменяют закреплением долей квоты по объектам промысла и промысловым районам в соответствии с трехлетней промысловой историей. Спустя год выходит в свет Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Российский законодатель за несколько лет, с 2004 по 2008 год, создал национальную систему правового регулирования доступа хозяйствующих субъектов к водным биоресурсам. Подчеркну особо – СИСТЕМУ правового регулирования. Собрали и «причесали» рассыпанные по разным законодательным актам правовые нормы, добавили юридические новеллы и «склеили» получившееся определенной концепцией. Закон закрепил исторический принцип наделения долями квоты добычи водных биоресурсов и сделал возможным выход рыболовной отрасли из тени. В 2002 году официальные убытки рыболовной отрасли вдвое превышали прибыль, а прибыль составляла всего 1,8 млрд. рублей: сальдированный финансовый результат, как вы понимаете, минус 2,5 млрд. рублей. В 2010 году прибыль отрасли – 12,8 млрд. рублей, а отраслевой убыток – 1,3 млрд. рублей, сальдированный финансовый результат – 11,5 млрд. рублей. Вылов водных биоресурсов с 2004 года увеличился почти вдвое – на 1,2 млн. тонн.

А теперь – в мир детских фантазий и увлечений. В отличие от большинства развитых зарубежных правопорядков в российском законодательстве не создана система стабильных вещных прав на природные ресурсы. Природные объекты не определены достаточно четко в качестве объектов гражданских прав. Именно по этой причине скептики считают бесперспективными попытки «ввести» оборот долей квоты только через поправки в отраслевой закон о рыболовстве. Они рекомендуют увязать эту работу с общей переделкой Земельного, Лесного, Водного кодексов, закона о недрах и иного законодательства о природных ресурсах. Однако они согласны с тем, что будет логичным прописать несколько базовых моделей, которые можно «подстраивать» под потребности использования природного ресурса. Право на вылов водных биоресурсов – это одна из базовых моделей в сфере вещных прав на природные ресурсы. Поэтому считаю серьезной ошибкой идею специального закона о спортивно-любительском рыболовстве. «Раздергивание» базового закона на отдельные виды рыболовства выбивает почву из-под основополагающего свойства вещного права на водные биоресурсы – возмездного характера такого права. Бесплатных природных ресурсов не бывает! Стоит сделать такое допущение для одного из видов рыболовства, и вся базовая модель «расползется». Согласен, нельзя грабить людей, отнимая у них право на любительскую рыбалку и насильно заталкивая к окошку кассы, которую быстро оборудовали приближенные к власти коммерсанты. Но и предлагать «по многочисленным просьбам трудящихся» возврат к первобытнообщинному рыболовству («все вокруг колхозное, все вокруг мое») – тоже неправильно. На мой взгляд, логичнее детализировать систему правового регулирования доступа к водным биоресурсам в рамках единого закона и на основании базовой модели вещного права на водные биологические ресурсы.

Однако ж детям быстро надоедают старые игрушки, они жадно ищут новых впечатлений, быстро увлекаются фантазиями. Вот и сейчас появилась новая игрушка – закон о любительском и спортивном рыболовстве. Отчего не порезвиться? Отчего не сочинить очередной образчик законодательной прозы?

Еще детям удобно делить окружающую действительность только на «хорошее» и «плохое». Поэтому они, как правило, не просчитывают последствия своих поступков, особенно когда совершают, с их точки зрения, «хороший поступок». И очень удивляются и огорчаются, когда ожидания не сбылись. До слез доходит.

Таковы дети, но ведь и некоторые взрослые, к примеру, свято верят, что оборот долей – это только хорошо, такой новогодний подарок. Действительно, оборот долей квоты может облегчить создание крупных производственных объединений и снизить производственные издержки. Но не все так гладко. Во-первых, при существующих ограничениях для перехода на режим ЕСХН интерес к собиранию активов в одно юридическое лицо невелик. Во-вторых, мировой опыт оборота долей (если точнее – индивидуальных передаваемых квот) неповсеместен, недолог и неоднозначен.

Всего 10% мирового вылова регулируется с использованием индивидуальных передаваемых квот, остальные 90% обходятся без них. Не так однозначны и финансовые последствия введения оборота долей. Агентство Bloombeg’s World Food Index составило рейтинг капитализации 15 крупнейших рыбопромышленных компаний мира, в рейтинг не попала ни одна корпорация, которая специализируется только на промысле и располагает в качестве активов только флотом и квотами. В рейтинг вошли корпорации, чей бизнес основан одновременно и на промысле, и на аквакультуре, и на переработке рыбопродукции. Другими словами, финансовый мир до сих пор сверхосторожен при обсчете изначального производственного ресурса рыболовства – самой квоты. Он оценивает ее со значительным дисконтом. Кризис 2008-2009 годов еще раз убедил финансистов не рисковать: исландский банк Landesbanky, который занимал первое место в мире по объему кредитов, выданных под залог рыбных квот, обанкротился.

Мировой опыт не дает простого и однозначного ответа на вопрос о результатах введения индивидуальных передаваемых квот. Поэтому необходимо тщательно анализировать все возможные риски и последствия, связанные с введением таких квот. Не будем вводить друг друга в заблуждение – нет, не было и не будет таких экономических и правовых инструментов, которые приносят только блага. Думать иначе – самая настоящая детская фантазия. Подчеркну, что Ассоциация добытчиков минтая давно и последовательно выступает за введение оборота долей квоты, мы даже специальное исследование сделали и разработали методику оценки долей квоты. Но мы выступает за введение оборота долей с открытыми глазами, мы ясно видим все плюсы и минусы, открыто говорим о них и не фантазируем. И других предостерегаем от ребяческого оптимизма.

Ведь уже есть печальный пример неудачных фантазий – история с прибрежным рыболовством. В большинстве рыболовных стран мира прибрежное рыболовство исторически развивалось как промысел в узкой полоске акватории, выполняемый большим количеством мелких (даже маломерных) судов. Во Вьетнаме, например, прибрежным промыслом занято 70 тысяч судов, в Италии – свыше 11 тысяч. Длина таких судов не превышает 12 метров. Никаких «законодательных акушеров» для такого вида промысла не понадобилось. Другое дело – промысел минтая на Аляске. В этом случае придумали особый правовой режим.

Согласно ст. 206 закона Магнусона-Стивенса об управлении рыбными ресурсами и их сохранении, 45% совокупного ОДУ минтая в Беринговом море направляется на переработку «прибрежной составляющей». Статья 205 четко определяет, что «прибрежная составляющая» включает не только береговые обрабатывающие предприятия, но и рыболовные суда, длина которых не превышает 37,5 метров, а перерабатывающая мощность – не превышает 126 тонн в неделю (усредненно, с учетом времени на перегруз – чуть больше 20 тонн в сутки). В нашем понимании – это среднетоннажные суда, но им разрешено доставлять улов не только на береговые предприятия, но и на плавбазы. Кроме того, закон устанавливает требования и для берегового предприятия – оно должно перерабатывать не менее 2 тысяч тонн сырца в год, а также требования для судов, которые без переработки поставляют уловы на берег: длина – не более 18 метров, вместимость – не менее 250 тонн. И, наконец, закон утвердил компенсации для тех владельцев крупнотоннажного флота, которые не вписались в объем утвержденных для крупнотоннажного флота квот. Каждому, кто подписал обязательство о продаже рыбопромыслового судна на лом, была предоставлена компенсация в размере 5 млн. долларов. Причем платят эти деньги в том числе и те самые прибрежные предприятия, в пользу которых произошло перераспределение квот. Размер платы – 13 долларов с тонны предоставленной квоты. В итоге прибрежные заводы выпускают 10% от объема минтаевой продукции в США.

Американцы не тешили себя иллюзиями об особой социально-экономической миссии прибрежной переработки, они не фантазировали, а занимались ответственным бизнес-планированием. Они говорили и думали не «шершавым языком плаката», а правдивым языком гроссбуха. Поэтому и результаты у них на порядок лучше, чем у нас. Хотя о судьбах прибрежной переработки в России говорят вдохновеннее, красивее и зажигательнее. Просто сравните досконально прописанное (и экономически проработанное) понятие «прибрежного рыболовства» в рыболовном законодательстве США и наши законодательные фантазии на эту тему. В России для прибрежного рыболовства ввели два вида ограничений. Первый – технологические ограничения: закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» устанавливает обязанность доставки прибрежных уловов на береговые предприятия. Второй – ограничение свободы перемещения рыболовного судна между ИЭЗ и территориальным морем России. Взятое по отдельности каждое из ограничений по-своему логично, но увязанные вместе – противоречат друг другу.

Фантазия с прибрежным рыболовством не просто наивная, она получила опасное продолжение. У всех на слуху история с приморскими краболовами, которых пограничники прихватили при экспорте живого краба. История запутанная, но рыбакам еще повезло. Повезло, потому что пока не принят и не вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, направленных на совершенствование государственного контроля и надзора в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, а также усиление уголовной и административной ответственности» (закон «О государственном контроле в области рыболовства»).

Законопроект проходит согласование в министерствах и ведомствах и предлагает (всего-навсего) дополнить две статьи Уголовного кодекса, две статьи Уголовно-процессуального кодекса, десять статей Кодекса об административных правонарушениях, четыре статьи и отдельную главу в законе «О рыболовстве …». Так вот, согласно законопроекту, за вывоз живого краба капитану судна «светила» бы уже не «административка», а реальный срок от двух до семи лет, а компании – конфискация судна. Законопроект устанавливает уголовную ответственность за нарушение порядка ввоза в Российскую Федерацию или вывоза из Российской Федерации уловов водных биоресурсов и (или) произведенной из них продукции. Следовательно, всякому, кто не доставит вылов по прибрежной квоте на береговое предприятие, грозит уже уголовная ответственность и стопроцентная конфискация судна.

Дети любят играть в войну. Особенно мальчики. Некоторые деятели рыбоохраны очень любят играть в войну с браконьерством и увлеченно придумывают разнообразные виды наказаний. Кипит их «разум возмущенный». Ограничивает простор «беззаветной свирепости при исполнении начальственных предписаний» узкий и несовершенный Уголовный кодекс. Так и тянутся руки подправить уголовное законодательство.

У опытных, с советским стажем юристов вызывает оторопь юридическая неряшливость, с которой написан и сам закон «О государственном контроле в области рыболовства», и особенно пояснительная к нему записка. Люди, работавшие в правоохранительной системе в 70-80-е годы, помнят, как трудно в то время пробивалась самая незначительная поправка в Уголовный кодекс. Долго обобщалась юридическая статистика по всему СССР, тщательно анализировали виды и типы криминального поведения и только потом предлагали криминализировать то или иное деяние и установить меру уголовной ответственности.

Сейчас фантазеры рыбоохраны куда раскайфованнее. Какая статистика? Какой анализ? Какие исследования? Цитирую пояснительную записку. «Обстановка в сфере добычи водных биоресурсов, как и во всем рыбопромышленном комплексе страны, остается сложной, требующей постоянного внимания со стороны правоохранительных органов». Вот вам и обоснование. О каком детальном изучении типов, видов и признаков противоправного поведения в сфере добычи водных биоресурсов может идти речь, если авторы пояснительной записки не потрудились даже собрать и обобщить всероссийскую статистику? Согласно записке, «наиболее активная борьба с незаконной добычей водных биоресурсов ведется в Южном федеральном округе», на втором месте – Центральный федеральный округ, «бронзовые призеры» – Сибирский и Уральский федеральный округа. В Дальневосточном федеральном округе, судя по пояснительной записке, борьба с незаконной добычей водных биоресурсов не ведется вовсе. Авторы пояснительной записки упоминают количество нарушений в сфере рыболовства за 2008 год. Почему только за один год? Почему общее количество нарушений не разделено на административные правонарушения и уголовные преступления? Почему не указано количество нарушений, которые по замыслу авторов законопроекта носят особую общественную опасность и должны быть отнесены к уголовным преступлениям? В чем состоит общественная опасность таких деяний? И еще много других вопросов, на которые авторы законопроекта «О государственном контроле в области рыболовства» отмалчиваются.

Детские фантазии российского законодательства о рыболовстве могут быть смешными, могут быть наивными и могут оказаться опасными. Но еще немало лет нам придется жить с ними – пока наше законодательство не повзрослеет. Что же делать? Конечно, как писал Андрей Платонов, «русский – это человек двухстороннего действия: он может жить и так, и обратно, и в обоих случаях остается цел». Что называется, и в худших законодательных условиях рыбаки выживали. Выживем и сейчас, но амбициозные цели, которые государство заявило в Концепции развития рыбного хозяйства, окажутся недостижимы. Детские фантазии очень редко сбываются.

Посмотрим правде в глаза. Финансовые результаты минувшего года не очень нас радуют. В 2009 году отраслевая прибыль возросла почти в два с половиной раза, в 2010 году – всего на 10%. Долго работать на повышенных оборотах «финансовый двигатель» отрасли пока неспособен, поэтому торможение прибыли оказалось слишком резким. Особенно на фоне ожиданий предприятий, на фоне острейших отраслевых проблем, но что самое странное – на фоне инфляции потребительского рынка. Но ведь 2011 год будет еще труднее. Нефть дорожает, дорожает топливо. Три года назад из-за этого отраслевая прибыль упала на 25% (2007 год – 6,7 млрд. рублей, 2008 год – 4,9 млрд. рублей), а отраслевой убыток вырос в два с половиной раза (2007 год – 1,3 млрд. рублей, 2008 год – 3,1 млрд. рублей). В нынешнем году увеличены отчисления в пенсионный фонд, а значит, вырастет и вторая по значимости статья расходов – оплата труда. Может получиться так, что при общем росте денежной выручки, отраслевая прибыль поползет вниз.

Вот об этом и надо говорить. Рыболовное законодательство должно быть ближе к жизни. Для этого необходимо процеживать фантазии через реальные повседневные нужды отрасли, а не надувать пузыри умозрительных схем.

Герман ЗВЕРЕВ, президент Ассоциации добытчиков минтая

Журнал «Fishnews – Новости рыболовства»