Рыбоохрану – в одни руки!
С учетом активизации в последние годы браконьерского промысла водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей меры по обеспечению соблюдения пользователями законодательства в сфере рыболовства являются явно недостаточными. Об этом было заявлено на выездном заседании Правительственной комиссии по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса, которое состоялось в Астрахани 22 августа.
По информации, озвученной на совещании, охрана морских биоресурсов была возложена на Федеральную пограничную службу Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29 августа 1997 г. N 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере».
Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 1998 г. N 90, изданным в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 29 августа 1997 г. N 950, ФПС России были временно переданы функции по обеспечению охраны биологических ресурсов во внутренних морских водах, Каспийском и Азовском морях до определения их правового статуса.
Следует отметить, что для принятия Указа Президента Российской Федерации от 29 августа 1997 г. N 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере», в соответствии с которым функции морской рыбоохраны были переданы от Госкомрыболовства России Федеральной пограничной службе Российской Федерации (ФПС России), на тот момент существовали объективные предпосылки, которые определялись особенностями переходного периода российской экономики середины 90-х годов. К таким предпосылкам относятся реорганизация или ликвидация ряда институтов государственного управления, в том числе в рыбохозяйственном комплексе, отсутствие достаточного финансирования органов рыбоохраны, в связи с чем подавляющее число рыбоохранных судов находилось в продолжительных простоях, высокая текучесть и недостаток кадров среди экипажей рыбоохранных судов из-за низкой заработной платы и некоторые другие. В этих условиях принятие решения о передаче функций, штатной численности и материально-технических ресурсов органов рыбоохраны в ФПС России представляется вполне объяснимым.
Как считают аналитики Fishnews.ru, в настоящее время многие из указанных предпосылок отсутствуют либо находятся в стадии разрешения.
Управление водными биоресурсами является многоплановым комплексным процессом, включающим в себя поиск, изучение, воспроизводство, разработку мер регулирования, обеспечивающих рациональное и неистощительное использование ресурсов, контроль за состоянием запасов, добычей (выловом) водных биоресурсов и их охрану.
Функции процесса управления взаимоувязаны и их разъединение (или изъятие какого-либо звена) приводит к сбоям в системе регулирования в целом. Охрана в отрыве от других составляющих не может обеспечить в полной мере оптимального использования морских биоресурсов.
Морские биоресурсы – возобновляемый самовоспроизводящийся природный ресурс, управление которым должно осуществляться единым уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого должны находиться научные рыбохозяйственные организации, органы рыбоохраны и другие подразделения, обеспечивающие решение комплекса вопросов управления.
Анализируя существующую систему организации охраны морских биоресурсов следует отметить, что она не сохранила и не смогла развить прогрессивные формы и методы контроля за промыслом и борьбы с браконьерством, которые использовались органами рыбоохраны ранее.
До 1998 года активно функционировал центральный объединенный штаб, который обеспечивал координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по защите интересов Российской Федерации на прилегающих к ее побережью морских пространствах. На заседаниях штаба принимались решения по усилению охраны морских биоресурсов и проведению широкомасштабных операций «Путина» и «Заслон».
При этом главная роль в вопросах охраны морских биоресурсов, в проверке промысловых судов, выявлении и оформлении нарушений оставалась за федеральным органом по рыболовству (Минрыбхоз СССР, Роскомрыболовство, Госкомрыболовство России, Минсельхозпрод России), работники которого были профессионально подготовлены к такой работе и владели знаниями всего процесса управления морскими биоресурсами.
Для охраны морских районов единовременно использовались около 20 собственных судов органов рыбоохраны.
Кроме этого, в целях охраны рыбохозяйственными организациями ежегодно выделялось свыше 25 судов, которые в период выполнения этих функций находились в оперативном подчинении органов рыбоохраны.
Широко использовалась авиация, что повышало эффективность контроля за промыслом в морских районах России, площадь которых составляет более 6,3 млн. кв. км, общий годовой налет составлял более 6 тысяч часов. В основном, использовались арендованные самолеты гражданской авиации типа АН-26 и Ил-14, оборудованные дополнительными топливными баками для увеличения продолжительности полетов. На Дальнем Востоке использовалось до 3-4 самолетов ежегодно, на Севере – 1 самолет, который осуществлял авиапатрулирование вплоть до района архипелага Шпицберген. В рамках взаимодействия с ФПС России на Дальнем Востоке осуществлялись совместные вылеты на авиации пограничных войск. С помощью авиации выявлялось до 60% грубых нарушений природоохранного законодательства, совершаемых российскими и иностранными судами. При этом в процессе облетов помимо рыбоохранных функций выполнялись также научные задачи, а также задачи промысловой и ледовой разведки.
В необходимых случаях пограничные войска оказывали органам рыбоохраны силовую поддержку в части задержания и конвоирования судов-нарушителей.
В целях сохранения и оперативного принятия мер по рациональному использованию морских биоресурсов был создан и существовал институт наблюдателей из числа сотрудников органов рыбоохраны и научных рыбохозяйственных организаций. Наблюдатели в течение всего промыслового периода находились в море на российских и иностранных судах и осуществляли сбор биостатистической и производственно-технологической информации, которая использовалась для осуществления Госкомрыболовством России функций по оценке состояния сырьевой базы, совершенствованию правил рыболовства, оперативному регулированию рыболовства, включая подготовку и реализацию мер по открытию или закрытию промысловых районов и расстановке добывающего флота, а также для других целей, связанных с мониторингом состояния сырьевых запасов.
Единовременное использование в рыбоохранных целях около 50 судов, авиации, а также практическая помощь и взаимодействие с органами пограничной службы обеспечивали более эффективную по сравнению с настоящим временем охрану морских биоресурсов.
О неблагополучной ситуации в сфере борьбы с браконьерским промыслом и предотвращения незаконного вывоза продукции морского промысла в настоящее время имеются свидетельства из различных источников, в том числе научные данные, данные органов государственной власти Российской Федерации, представителей контролирующих органов за рубежом.
Одним из основных критериев оценки деятельности по охране морских биоресурсов является объем их нелегального вылова, а также состояние запасов таких ресурсов, которое оценивается по данным фактического специализированного учета. Поскольку объем общих допустимых уловов (ОДУ) водных биоресурсов определяется с целью осуществления долговременного, рационального и неистощительного их использования, он оценивается с учетом всех данных о промысловой смертности, в том числе от браконьерского вылова. При этом оценка состояния запасов и определение ОДУ морских биоресурсов осуществляется с учетом ежегодного проведения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих ОДУ, подготовленных научными рыбохозяйственными организациями. Рассмотрение материалов проводится независимой экспертной комиссией, в состав которой входят представители научно-исследовательских организаций РАН (Институт проблем экологии и эволюции РАН, ВНИИ природы и др.), общественных природоохранных организаций (Всемирный фонд дикой природы и др.), оформляется заключением экспертной комиссии государственной экологической экспертизы и утверждается приказом Росприроднадзора.
Заключения экспертной комиссии по материалам, обосновывающим ОДУ на 2007 и 2008 гг. однозначно свидетельствуют о проблемах с охраной морских биоресурсов.
В письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15.05.2008 N 23/2-137-2008 со ссылкой на данные МИД России сообщается, что объемы поставок из России в Японию, США, КНР и Республику Корея крабов и крабовой продукции, прошедших таможенное оформление в указанных странах, в 2007 году в пять с половиной раз превысили отчетные цифры российских предприятий и почти в три раза годовые российские квоты. Масштабы браконьерского промысла и контрабандных поставок водных биоресурсов в иностранные порты наносят серьезный ущерб экономическим интересам России в Дальневосточном регионе.
Ситуация с морской охраной водных биологических ресурсов на Северном бассейне остается напряженной. Поскольку запасы основных промысловых видов рыб (треска, пикша) на Северном бассейне, регулируемые в соответствии с многосторонней международной Конвенцией – «О рыболовстве в Северо-Восточной части Атлантического океана от 18 ноября 1980 (НЕАФК)», являются общим запасом для России и прибрежных стран региона, вопрос обеспечения эффективной охраны в водах, подконтрольных Российской Федерации, неоднократно в последние годы обсуждался на различных уровнях при проведении международных встреч и сессий международных организаций.
В целях кардинального решения проблем, негативно влияющих на устойчивое рыболовство на Северном бассейне, международной организацией было принято решение о введении с 1 мая 2007 года принципиально нового направления системного, комплексного подхода по предотвращению браконьерского промысла в районе действия Конвенции НЕАФК, который получил название Государственный портовый контроль иностранных судов. С момента введения такого контроля ни одно иностранное судно не может осуществить выгрузку уловов водных биоресурсов, добытых в Северо-Восточной части Атлантического океана, без подтверждения законности добычи этого улова компетентным органом страны флага судна. В Российской Федерации таким органом признано Федеральное агентство по рыболовству.
Начиная с 2005 года, проблемы в сфере охраны морских ресурсов неоднократно были рассмотрены на уровне Правительства Российской Федерации.
Так, по информации аналитиков Fishnews.ru, вопрос о передаче функции от ФСБ России по государственному контролю за рыболовством во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации рассматривался Правительством Российской Федерации в декабре 2005 года. Решение (пункт 1 Протокола заседания Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 46) предусматривает закрепление такой функции за уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере рыболовства.
В докладе Рабочей группы Государственного совета Российской Федерации по вопросам совершенствования механизма управления развитием рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации отмечено, что несмотря на передачу в 1997 году функций по охране всех морских водных биоресурсов силовому ведомству – ФПС России (ныне ФСБ), ситуация радикально не изменилась, проблема незаконного вывоза продукции остается актуальной. Также в докладе было предложено рассмотреть вопрос о возложении функции охраны и государственного контроля использования всех водных биологических ресурсов на единый федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства.
Этот доклад Рабочей группы был использован для разработки поручения Президента от 22 сентября 2007 г. N Пр-1681 по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 31 августа 2007 года, которое было направлено на обеспечение контроля за выловом и оборотом морских водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации.
В соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации от 11.03.2008 У« СН-П1 1-1429, от 20.05.2008 N ВЗ-ГП 1-3164 вопрос осуществления государственного контроля, надзора и охраны морских биоресурсов был рассмотрен рядом федеральных органов исполнительной власти.
Минсельхоз России проинформировал, что по вопросам государственного контроля, надзора и охраны морских биоресурсов в пределах своей компетенции предложений не имеет.
Минфин России сообщил, что вопрос перераспределения контрольно-надзорных функций между Пограничной службой ФСБ России и Федеральным агентством по рыболовству находится в компетенции вышеназванных ведомств, при этом отметил, что при положительном решении указанного вопроса перераспределение функций должно осуществляться в пределах установленной Правительством Российской Федерации численности и фонда оплаты труда работников центральных аппаратов, а также средств, предусмотренных Пограничной службе ФСБ России и Госкомрыболовству России в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.
МВД России согласовало проект Указа Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов, государственного контроля и надзора в этой сфере», предусматривающего возложение на Федеральное агентство по рыболовству решения задач по обеспечению охраны морских биоресурсов, а также государственного контроля и надзора в этой сфере.
ФСБ России считает целесообразным, в целях проведения комплексной оценки состояния охраны морских биоресурсов и осуществления государственного контроля в этой сфере и подготовки предложений Президенту Российской Федерации о мерах повышения их эффективности, Федеральному агентству по рыболовству инициировать внесение в Правительство Российской Федерации предложения о создании межведомственной рабочей группы и включении в ее состав представителей ФСБ России, Госкомрыболовства России, ФТС России, МПР России, МВД России, МИД России, Минэкономразвития России, Минфина России, Минсельхоза России и Минрегиона России.
Минэкономразвития России считает, что на стадии обсуждения вопроса не представлены сведения, свидетельствующие о неэффективности осуществления контрольно-надзорных полномочий в области охраны водных биоресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации ФСБ России, кроме того, не ясны критерии оценки осуществления указанных полномочий ФСБ России. По мнению Минэкономразвития России полномочия ФСБ России по охране морских биоресурсов должны осуществляться во взаимодействии с Госкомрыболовством России с использованием инструментов оптимизации межведомственного взаимодействия указанных федеральных органов исполнительной власти.
Федеральное агентство по рыболовству направило в адрес Минэкономразвития дополнительные материалы, свидетельствующие о неблагополучном положении с охраной морских водных биологических ресурсов.
Учитывая вышеизложенные материалы и доводы, в целях совершенствования механизма охраны и рационального использования морских биоресурсов, контроля за вывозом продукции за рубеж и создания необходимых условий для устойчивого функционирования рыбного хозяйства представляется целесообразным уточнить в законодательном порядке схему государственного управления морскими биоресурсами в части организации государственного контроля, надзора и охраны.
При этом имеется в виду, что при осуществлении охраны во внутренних морских водах, территориальном море, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также в Каспийском и Азовском морях, должна широко и повсеместно применяться практика нахождения на рыбоохранных судах Госкомрыболовства России межведомственных групп с участием представителей Пограничной службы и других подразделений ФСБ России, Федеральной таможенной службы, других силовых структур при условии периодической плановой замены конкретных должностных лиц, что будет способствовать максимальной эффективности контрольно-проверочных мероприятий и исключению факторов субъективного характера.
Важным элементом в предлагаемой схеме должна стать деятельность Федерального агентства по рыболовству по проведению авиаоблетов районов промысла с целью сопоставления визуально получаемых данных о местонахождении судов с данными спутникового позиционирования с использованием возможностей отраслевой системы мониторинга, созданной в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.1999 N 226 «О создании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов». Первоначально планируется использовать арендованные самолеты гражданской авиации, способные летать в отдаленные районы ИЭЗ России. В целях усиления контроля за прибрежным рыболовством возможна организация вылетов малой авиации МЧС России в рамках взаимодействия между Федеральным агентством по рыболовству и этим ведомством. В перспективе при наличии финансирования целесообразно рассмотреть вопрос о приобретении органами рыбоохраны собственной авиации с изучением международного опыта использования авиации в целях морской рыбоохраны.
При этом необходимо сохранить за Пограничной службой ФСБ России контроль за входом (выходом) в (из) ИЭЗ России промысловых судов посредством осуществления контрольно-проверочных мероприятий в морских контрольных пунктах (точках) на внешней границе ИЭЗ России, пресечения незаконного вывоза продукции за пределы ИЭЗ России и оказания силовой поддержки органам рыбоохраны Федерального агентства по рыболовству в районах промысла.
Функции государственного контроля, надзора и охраны морских биоресурсов в районах Мирового океана за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации (далее – ИЭЗ России), на которые распространяется действие международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов (в первую очередь, в конвенционных районах НЕАФК и НАФО), должны быть оставлены за Федеральным агентством по рыболовству.
При формировании системы управления морских биоресурсов возможно использование опыта развитых в рыбохозяйственном отношении иностранных государств, в частности Норвегии (в части распределения полномочий в области рыболовства и сохранения морских биоресурсов между Директоратом рыболовства и Береговой охраной) и других.
Реализация указанных предложений позволит обеспечить контроль за морским промыслом и внешнеторговыми операциями с рыбной продукцией, будет способствовать поддержанию имиджа Российской Федерации как государства, способного эффективно противодействовать ННН-промыслу, облегчит осуществление контроля за организацией охраны водных биоресурсов со стороны контролирующих органов (Счетной палаты Российской Федерации и т.д.), снизит социальную напряженность в морских регионах.
Эти предложения уже начали реализовываться в соответствии с решениями Правительственной комиссии по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса (Протокол N 3 от 10 июля 2008 г.): сформирована межведомственная рабочая группа в целях проведения комплексной оценки состояния охраны морских биоресурсов и осуществления государственного контроля в этой сфере.
Принимая во внимание важность задач, поставленных Правительством Российской Федерации перед Росрыболовством по созданию эффективного механизма по пресечению незаконного промысла водных биологических ресурсов и совершенствования управления водными биологическими ресурсами, учитывая оптимизацию административного аппарата федеральных органов исполнительной власти, необходимо в кратчайшие сроки решить вопросы передачи от Россельхознадзора в Росрыболовство 2076 единиц государственных гражданских служащих и соответствующих ассигнований на их содержание для увеличения численности государственных инспекторов рыбоохраны, а также бюджетных ассигнований на содержание вспомогательного персонала территориальных органов Росрыболовства согласно нормативным требованиям по обслуживанию материально-технической базы.
Вопрос увеличения штатной численности государственных инспекторов Росрыболовства, осуществляющих государственный контроль и надзор за водными биоресурсами во внутренних водоемах Российской Федерации, на сегодняшний день является наиболее актуальным.
Отсутствие необходимой численности государственных инспекторов привело к тяжелой ситуации по обеспечению контроля за водными биоресурсами и выявлению правонарушений в данной сфере.
Ранее на одного работника рыбоохраны Госкомрыболовства России в среднем приходилось около 440 км протяженности речной сети и 6,0 тыс. га озер и водохранилищ. В настоящее время при снижении штатной численности инспекторов, произошедшей в результате реорганизации органов рыбоохраны, границы контролируемых одним инспектором акваторий резко расширились и составляют в среднем 1400 км протяженности речной сети и 19,0 тыс. га озер и водохранилищ.
В настоящее время в территориальных органах Госкомрыболовства России численность должностных лиц осуществляющих государственный контроль и надзор за водными биоресурсами во внутренних водоемах Российской Федерации уполномоченных составлять протоколы составляет 1455 человек.
В условиях кадрового дефицита территориальным управлениям Госкомрыболовства России удалось приостановить во внутренних водоемах Российской Федерации рост браконьерства, наладить контроль за ходом лососевой путины. Не дожидаясь окончательного укомплектования инспекторского состава и передачи от Россельхознадзора необходимых материально-технических средств, территориальные управления Госкомрыболовства России приступили к работе. По состоянию на 5 августа 2008 года государственными инспекторами территориальных управлений выявлено 35772 случаев нарушений правил рыболовства, изъято у нарушителей 25069 незаконных орудие лова, 278,351 тонн незаконно добытых водных биоресурсов, 1469 единицы транспортных средств. За нарушение правил рыболовства было наложено административных штрафов на сумму 32821,57 тысяч рублей, предъявлено исков за ущерб, причиненный водным биоресурсам, на сумму 29971,32 тысяч рублей, 2200 дел передано в следственные органы для привлечения нарушителей правил рыболовства к уголовной ответственности.
Согласовано размещение 3924 объектов хозяйственной и иной деятельности, а также внедрение новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среды их обитания. В 600 случаях материалы, обосновывающие размещение названных объектов от согласования отклонены, как не соответствующие требованиям законодательства по сохранению водных биоресурсов (отсутствие разделов ОВОС – оценка воздействия на окружающую среду и некорректность сделанных расчетов ущерба).
Кроме того, Госкомрыболовству России не были возвращены от Россельхознадзора также бюджетные ассигнования на содержание вспомогательного персонала территориальных органов (плавсостав, механики, водители). Заключение договоров гражданско-правового характера по приему указанных категорий работников не представляется возможным из-за отсутствия необходимых денежных средств по оплате соответствующих услуг.
