О ярлыках и терминах

Литературно-художественное выражение «браконьерство» широко используется в документах Правительства Российской Федерации. Например, его можно встретить в Концепции развития рыбного хозяйства и в Федеральных целевых программах.

Выражениями «браконьер», «браконьерство», «признаки браконьерского промысла» мотивируются идеи ужесточения системы контроля, надзора, охраны ВБР и среды их обитания. Ярлыка «браконьер» достаточно для того, чтобы отконвоировать судно из района промысла в порт, не дожидаясь результата расследования и постановления о привлечении лица к ответственности.

В ЕС, в США и в других странах-участниках ФАО употребление в отсутствие судебного акта подобных ярлыков в отношении участников отношений в области рыболовства наказуемо, а в Российской Федерации безнаказанно.

В отсутствие нормативного понятия «браконьерство» до завершения расследования и вынесения судебного акта о привлечении к ответственности за незаконную добычу (вылов) употребление подобных выражений применительно к судну с российским флагом, судовладелец которого – российская рыбохозяйственная организация, нарушает конституционные основы правового статуса личности в государстве. Конституция провозгласила, что достоинство личности охраняется государством. Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Конституцией провозглашено, что эти нормы составляют основу правового статуса гражданина (членов экипажа судна и персонала предприятия).

Затрудняюсь сказать: соблюдается правовой статус личности, принцип презумпции невиновности в других рыбохозяйственных бассейнах России или нет. Но на Дальнем Востоке с охраной правового статуса личности капитанов российских рыбопромышленных предприятий, с корректным отношением к их доброму имени и деловой репутации предприятия как-то не очень. Лица, произносящие подобные слова применительно к задержанному российскому судну убеждены: после отконвоирования в порт останутся формальности – процессуальные действия с судном, с продукцией и вручение документальных результатов капитану и судовладельцу. И через неделю-две «ярлык» браконьерство, мотивированное ссылкой на «нарушение законодательства», будет легализовано актом власти, а судно, скорее всего, конфисковано в доход государства. Убежденность имеет гарантированные правовые основания.

Формальная неопределенность названия статьи 8.17 КоАП РФ, которая дает суду возможность мотивировать применение наказания конфискацией судна обусловлена следующим: «административная ответственность по указанной норме предусмотрена не только за нарушение правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов, но и за нарушение иных правил, регламентирующих осуществление промышленного рыболовства, прибрежного рыболовства и других видов рыболовства во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в ИЭЗ Российской Федерации».

Из этого следует, что браконьерство – это любой факт нарушения правопорядка на промысле (любой нормы, стандарта, любого из положений Правил рыболовства) вне зависимости от объекта посягательства, от направленности умысла нарушителя, от характера и степени тяжести проступка, его значимости или незначимости для государства. За бортом расследования в принципе остается главный вопрос. А какой государственный интерес нарушен?

Недифференцированность санкции части второй этой нормы дает суду основание помимо штрафа наказывать конфискацией судов как использовавшихся для незаконной добычи, так и не являвшихся орудием незаконной добычи или средством перевозки груза нелегального происхождения или для производства продукции из нелегально добытого улова. А значит – конфисковать основные фонды, в том числе за повторные в течение года нарушения правопорядка, не связанные с незаконностью добычи (вылова).

Таким образом, закон устанавливает правовую уравниловку при назначении меры наказания. Иностранный судовладелец теневого бизнеса под удобным флагом или без флага или российское рыбопромышленное предприятие прозрачного (легального) бизнеса, добросовестный налогоплательщик, нарушившее правопорядок, не сопряженный с незаконностью добычи (скажем, повторное в течение года нарушение судовой технологической и статотчетности) в результате актов органов власти наказываются одинаковой мерой изъятием основных фондов, вследствие чего российские граждане сотнями лишаются рабочих мест, а их семьи – источника дохода. Правильность такого подхода власть обосновывает ссылкой на принцип равенства всех перед Законом ставятся на одну доску.

Особенно прочно эта правовая уравниловка прижилась в системе судопроизводства Камчатского края. Постановление о прекращении производства по делу или оправдательный приговор здесь – из разряда легенд.

По мнению автора статьи, введение в терминологический аппарат закона одного из понятий: «браконьерство», либо «ННН-промысел», позволит:

- устранить пробел в национальном праве;

- установить единообразное понимание законности и обоснованности оперирования словами «ННН-помысел» и «браконьерство» всеми, кто считает уместным характеризовать проступок и охарактеризовать личность участника отношений в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов;

- повысит правовую грамотность участников отношений в сфере рыболовства и уточнит критерии ответственного рыболовства в профилактической работе;

- обеспечит справедливое качество правосудия при квалификации деяний, ответственность за которые предусмотрена статьями 8.17; 8.37; 8.16 КоАП РФ; статьями 256; 258 УК РФ.

Автор статьи предлагает для дискуссии несколько тем:

- имеет ли смысл определять и вводить в национальное законодательство понятия «браконьерство» и «ННН-промысел»? Если имеет, то какое из понятий и с какой нормативной формулировкой и дефиницией?

- каково юридическое содержание терминов «нерегулируемый»; «несообщаемый»; «неконтролируемый» промысел и сочетание в едином понятии «ННН-промысел»;

- тождественны или нет дефиниции понятий «браконьерство» и «ННН – промысел»? Как будут соотноситься эти нормативно узаконенные понятия? «ННН-промысел» нечто обобщенное, а «браконьерство» – более узкое? Имеют ли явления «браконьерство» и «ННН-промысел» разный объем, разное содержание, разные признаки или это слова-синонимы, характеризующие одно и то же явление?

Давайте разберемся, что такое «ННН-промысел».

Существует редакция, предложенная Росрыболовством, изложенная в пункте 24 законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, направленные на совершенствование государственного контроля в области охраны и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания».

Существует редакция, предложенная Международным планом действий по предотвращению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла (пункт 3 документа) или вышеназванного Соглашения (статья 1).

Насколько юридически точными и ясными являются их редакции?

В июле 2010 года на заседании Правительственной комиссии по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса Росрыболовство предложило ввести понятие «ННН-промысел» в национальное законодательство, сославшись на Международный план действий по предотвращению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысел (ФАО 2001 год), а также на Соглашение государств, участников ФАО о мерах государства порта по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла.

Росрыболовство сообщило, что целью Национального плана является определение основных принципов российской политики и норм законодательства, а исполнение содержащихся в проекте Плана практических и системных мер позволит устранить пробелы национального законодательства. План даст старт для принятия ряда проектов федеральных законов, в числе которых и законопроект, содержащий понятие «ННН-промысел». Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ, направленные на совершенствование государственного контроля в области охраны и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания» размещен на сайте.

Пункт 24 законопроекта содержит формулировку понятия «ННН-промысел»: «Незаконное, нерегулируемое и несообщаемое рыболовство (далее – ННН-промысел) – рыболовство, осуществляемое при отсутствии предоставленного права на добычу (вылов) ВБР и документов, подтверждающих (удостоверяющих) предоставление такого права, и (или) с нарушением правил рыболовства и других, устанавливающих обязанности для пользователей норм законодательства РФ о рыболовстве и сохранении ВБР, международных договоров РФ в области рыболовства и сохранении ВБР, а также без представления установленной законодательством РФ отчетности в области рыболовства и производства рыбной и иной продукции из ВБР».

В 2001 году элементы, составляющие понятие «ННН-промысел» («незаконный», «несообщаемый» и «нерегулируемый»), были определены в Соглашении ФАО (статья 1). Указывалось, что «ННН-промысел» включает один или более следующих видов деятельности:

«Незаконный промысел» относится к деятельности:

- проводимой национальными или иностранными судами в водах, находящихся в юрисдикции какого-либо государства, без разрешения этого государства или в нарушение его законодательства;

- проводимой судами под флагом государств, которые являются договаривающимися сторонами соответствующей региональной организации по регулированию рыболовства, но которые действуют в нарушение мер, принятых этой организацией и являющихся обязательными для данных государств, или в нарушение соответствующих положений применяемого международного права; или

- в нарушение национальных законов или международных обязательств, включая те, которые приняты государствами, сотрудничающими с соответствующей региональной организацией по регулированию рыболовства.

«Несообщаемый промысел» относится к промысловой деятельности:

- о которой не сообщалось или неверно сообщалось соответствующему национальному органу власти в нарушение национального законодательства, или

- проводимой в районе действия соответствующей региональной организации по регулированию рыболовства и о которой не сообщалось или неверно сообщалось в нарушение процедур отчетности этой организации;

«Нерегулируемый промысел» относится к промысловой деятельности:

- в зоне действия соответствующей региональной организации по регулированию рыболовства, которая проводится промысловыми судами без национальности или судами, находящимися под флагом государства, не являющегося стороной данной организации, или рыбохозяйственной организацией таким образом, который не соответствует или противоречит мерам по сохранению и урегулированию, принятым этой организацией; или

- в районах или в отношении рыбных запасов, для которых нет применяемых мер по сохранению и регулированию, и где такая промысловая деятельность проводится способом, не соответствующим обязательствам государства по сохранению живых морских ресурсов в соответствии с международным правом.

В этом Соглашении «промысел» означал поиск, вылов, изъятие или сбор рыбы или любую деятельность, которую согласно разумным ожиданиям может привести к приманиванию, обнаружению, вылову, изъятию или сбору рыбы. «Деятельность, связанная с промыслом» означала любое действие в поддержку или для подготовки к промыслу, включая выгрузку, упаковку, переработку, перегрузку, транспортировку рыбы, которая не была до этого выгружена и сдана в каком-либо порту, а также обеспечение персоналом, топливом, орудиями лова и прочим снабжением в море.

С введением в национальное законодательство термина «браконьерство» при одновременном наличии в международном договоре, обязательном для России, термина «ННН-промысел» российский правоприменитель будет вынужден отдавать приоритет международному договору. Поэтому для юридической квалификации деяний будет пользоваться исключительно понятием «ННН-промысел» и признаками только этого понятия. Тогда нормативно закрепленный термин «браконьерство» не будет иметь никакого практического применения, норма права, содержащая этот термин, будет «мертворожденной». Отсюда вопрос: имеет ли смысл вводить в национальный Закон понятие «браконьерство»?

Элементы аббревиатуры «ННН-промысел» в редакции ФАО и понятие «ННН-промысел» в редакции Росрыболовства (пункт 24 законопроекта) образуют логический круг и тождество. Одновременное введение в терминологический аппарат национального законодательства двух тождественных и тавтологичных понятий – недопустимо. Отсюда вопрос для дискуссии о грамотности предложенной Росрыболовством формулировки понятия, которая, заметим, имеет гораздо более богатое и универсальное содержание, чем предложено государствами-членами ФАО.

В рассматриваемом случае слова «нерегулируемый» промысел и «несообщаемый» промысел – это делимые и самостоятельные категории, каждая из которых должна иметь сформулированные в национальном законе самостоятельные признаки. Эти признаки должны исключать друг друга, не пересекаться и не накладываться друг на друга. Правила логики требуют, чтобы деление (в рассматриваемом случае на «нерегулируемый» и «несообщаемый») по одному основанию не перемежалось с делением по другому основанию. Именно это и сделали государства-члены ФАО при формулировке каждого элемента понятия «ННН-промысел». Именно поэтому значение каждого из этих понятий разграничено и раздельно описывается: что такое «нерегулируемый» и что такое «несообщаемый» промысел. Чтобы не возникло путаницы, подмены понятий и обошлось без упущений, смысл и значение каждого из литературно-художественных слов «нерегулируемый», «несообщаемый» для придания им нормативного смысла нужно описывать.

В Российской Федерации «незаконный» промысел охватывает одновременно «нерегулируемый» промысел и «несообщаемый» промысел. Поэтому непонятно, зачем Росрыболовство разделило эти слова-определения запятыми. И вместо дефиниций каждого из структурных элементов, которые квалифицируют деяние как «ННН-промысел», предложило бессодержательную, но универсальную в своем роде фразу: «Незаконное, нерегулируемое и несообщаемое рыболовство (ННН-промысел) – рыболовство, осуществляемое…и (или) с нарушением правил рыболовства и других, устанавливающих обязанности для пользователей норм законодательства РФ о рыболовстве и сохранении ВБР, международных договоров РФ в области рыболовства и сохранении ВБР, а также без представления установленной законодательством РФ отчетности в области рыболовства и производства рыбной и иной продукции из ВБР».

Размытость предложенной Росрыболовством формулировки «ННН-промысел» удобна в следующем. С введением в Закон нормы с такой дефиницией, браконьерством будет считаться любое правонарушение, независимо от юридической квалификации деяния, что позволит фактически за любой проступок капитана вменять судовладельцу часть 2 статьи 8.17 КоАП РФ, санкция которой предусматривает наказание конфискацией судна.

Широкий, расплывчатый и собирательный термин «ННН-промысел», введенный в отраслевой Закон, обеспечивает удобство для контролирующих органов. Такая дефиниция понятия «ННН-промысел» дает узаконенное основание считать судно орудием совершения правонарушения при нарушении любого из положений Правил рыболовства, а также, как указано в названии статьи 8.17 КоАП РФ, и иных стандартов, норм, правил, которых к 2011 году в законодательстве образовалось трудноисчисляемое множество.

Во-вторых, такая дефиниция понятия «ННН-промысел» освобождает от необходимости исследовать, описывать и доказывать целый ряд обстоятельств: направленность умысла, объект посягательства; форму вины и степень виновности лица, привлекаемого к ответственности; наличие или отсутствие ущерба государству, размер вреда государственным интересам; вредных последствий и необходимость констатировать несущественность размера этого ущерба (вреда). «Отмирает» обязанность формировать и оценивать доказательства, утруждаться сформированностью элементов состава правонарушения. Достаточно в процессуальных документах указать ссылку на нарушенные нормы, стандарты и пункты и статьи правил, а затем легализовать факт их нарушения актом административной или судебной власти, констатировав в мотивировочной части, что событие правонарушения стало возможным благодаря эксплуатации судна. Заполнить несколько бумажек формата А4, вручить судовладельцу и капитану, после чего конфискованный корабль переходит в доход государства.

Если не дифференцировать санкцию статьи 8.17 КоАП РФ, указав, что дополнительное наказание конфискацией судна может применяться только в случае, когда судно использовалось как орудие незаконной добычи и (или) являлось как средство транспортировки незаконно добытого улова водного биоресурса и не привести в порядок название этой нормы, но при этом ввести в законодательство термин «ННН-промысел», то такая новелла в законодательстве на практике породит, образно говоря, эпидемию заболевания «ОРЗ» («откаты», «распилы» и «заносы»).

Формулировка «ННН-промысел» в редакции пункта 3 Международного плана или Соглашения ФАО приемлема и не рискованна, поскольку государства-участники ФАО (страны ЕС, США) имеют реальную независимость судей и качественно иной уровень правосудия.

В государствах, где судебная власть независима, соблюдается принцип презумпции невиновности и понятие малозначительности деяния. В таких государствах при назначении наказания и оценки личности правонарушителя учитываются как негативные, так и положительные характеристики обвиняемого: социально-экономическая значимость рыбодобывающего предприятия для региона и населения, роль и место предприятия в отрасли, его статус как налогоплательщика, значимого для казны и помощь и содействие органу административного расследования в выявлении среди экипажа виновных лиц, в сборе и фиксации доказательств и т.п. При выборе меры наказания не допускается чрезмерного бремени имущественного взыскания, там реально руководствуются критериями соразмерности и адекватности наказания за правонарушения.

Иллюстрацией является постановление Европейского суда по правам человека (первая секция, Страсбург, 06 ноября 2008 г. дело по жалобе № 30352/03), в котором Европейский Суд, рассматривая законность и обоснованность конфискации имущества российским таможенным органом, оценил соразмерность между средствами, использованными российскими властями для обеспечения общего интереса, и защитой права заявителя на уважение собственности, и отменил наказание конфискацией имущества. Европейский Суд выяснял, не было ли возложено на заявителя индивидуальное чрезмерное бремя в результате конфискации его имущества. Преступление, за которое был осужден заявитель, состояло в недекларировании наличной валюты законного происхождения, которую он провозил, и конфискованной властями в доход государства. Суд указал, что для признания вмешательства соразмерным, оно должно соответствовать тяжести нарушения, а не тяжести какого-либо предполагаемого нарушения, которое, однако, не было в действительности установлено; вред, который заявитель мог причинить государству, был незначителен и заявитель не причинил имущественного ущерба государству. И, таким образом, конфискация являлась не компенсационной, а сдерживающей и карательной мерой, поскольку государство не понесло каких-либо убытков в результате недекларирования заявителем перевозимых денежных средств. При таких обстоятельствах конфискация, примененная как наказание, была, по мнению этого Суда, несоразмерной, поскольку возлагала на заявителя «индивидуальное чрезмерное бремя».

Сопоставление качества европейского правосудия с российской правоприменительной практикой по статьям 8.17 и 8.37 КоАП РФ на примере Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна приводит к суждению о том, что в Российской Федерации принципиально иная ситуация с качеством и с принципом независимости правосудия.

Проследим, что происходит в Российской Федерации на примере региона, где осваивается наибольший в России удельный вес в ОДУ – в Камчатском крае. Здесь конституционная норма о разделении исполнительной и судебной властей и лозунги об обеспечении независимости судей, презумпция невиновности – лирика. Складывается впечатление, что судья, вынесший оправдательный приговор, рискует оказаться изгоем и получить статус подозрительного коррупционера. Поэтому судьи общей юрисдикции Камчатского края, рассматривающие дела, возбужденные Пограничной службой ФСБ России или прокуратурой по части 8.17 и 8.37 КоАП РФ, а также уголовные дела (статьи 258 и 256) – это скорее чиновники в вертикали исполнительной ветви власти, чем вершители правосудия.

Здесь нет состязательности и презумпции невиновности, ведь судовладелец и капитан судятся с самим судом, а не с административным органом. Здесь для судей прекращение производства по делу, возбужденному по 8.17 и 8.37 КоАП РФ за отсутствием события или состава правонарушения или оправдательный приговор ввиду недоказанности обвинения – это фактический риск.

Суды Камчатского края при назначении наказаний за проступки не видят разницы между тем, что является охраняемым национальным государственным интересом, а что – нарушенным ведомственным интересом, и не придают значение характеристикам личности правонарушителя; характеру правонарушения, степени его тяжести. Вернее, придают только для придания негативности портрету судовладельца с целью обеспечить обоснованность мотивировки наказания конфискацией судна. Суд общей юрисдикции Камчатского края считает, что факторы и поступки, позитивно характеризующие личность судовладельца, а также факт отсутствия вреда природоохранным интересам государства, экологического вреда, ущерба имущественным интересам государства не являются обстоятельствами смягчающего характера и от наказания конфискацией судна не освобождают. Эта официальная позиция Камчатского краевого суда, изложенная в судебном акте надзорной инстанции по делу № 5-102/10 (постановление Петропавловск-Камчатского городского суда от 08.04.10 г.; решение от 12.05.10 г. и постановление от 23.07.10 г. Камчатского краевого суда).

При отсутствии в России прецедентного права, судебный прецедент – вещь упрямая, как и репрессивно-карательная тенденция в Российской Федерации, противоречащая позиции и подходам, применяемым Европейским судом по правам человека.

27 ноября 2010 года Верховный суд Российской Федерации оставил без внимания обращения всех российских общественных организаций рыбаков, Росрыболовства, Комиссии по национальной морской политике Совета Федерации Федерального Собрания РФ с просьбами разъяснить условия и основания конфискации основных фондов за правонарушения на промысле. В постановлении Пленума № 27 Верховный суд Российской Федерации не сформулировал важный для рыбаков принцип: конфискация только за незаконную добычу (вылов). Системное толкование пунктов 8, 11 и 12 названного постановления Пленума позволяет сделать вывод о сохранении возможности применять конфискацию за совершение правонарушений в сфере отчетности и ведения документов. Отсюда вывод о том, что в Российской Федерации правовая уравниловка браконьеров с не браконьерами будет сохраняться. Тот, кто работает легально, но допускает ошибки, равно также рискует расстаться с основными фондами, как и браконьер-«подфлажник» или «безфлажник».

С узакониванием понятия «ННН-промысла» – неважно, в какой редакции (ФАО или в редакции Росрыболовства) – повышается риск безвозмездного изъятия в доход государства основных фондов российских промышленных предприятий. Причем, конфискация основных фондов будет фактически бесспорным наказанием. Отменить наказание по мотиву несоразмерности, неадекватности, чрезмерности на трех стадиях судебных инстанций будет безнадежно.

Недеффиренцированность санкции статьи 8.17 КоАП РФ плюс узаконенное понятие «ННН-промысел» в такой формулировке создает упрощенный правовой механизм принудительного безвозмездного изъятия основных фондов из частной собственности в доход государственной казны. Налаживается юридический конвейер изъятия собственности: с момента обнаружения проступка изъятие актива будет осуществлено (оформлено, легализовано и узаконено) в пределах двух-трех месяцев с момента обнаружения события нарушения до вступления в силу постановления о привлечении к административной ответственности, которым будет узаконена конфискация основных фондов.

Участники правоотношений в сфере рыболовства понимают, что не допустить нарушения запретов и ограничений добычи (вылова) – реально. Но нереально избежать ошибок в судовой отчетности; круглосуточно, непрерывно контролировать безукоризненное соблюдение десятков сотен существующих в промышленности норм, стандартов и правил. Российские участники правоотношений в сфере рыболовства и их кредиторы-инвесторы будут осознавать, что цена ошибки членов экипажа при работе с судовой отчетностью и ССД и ненадлежащий контроль за действиями экипажа – это конфискация основных фондов. Основных активов, которые либо являются объектом залога, либо предметом лизинга, либо должны обеспечивать ликвидность, инвестиционную окупаемость и возвратность заемных ресурсов.

Отсюда вывод: узаконенное понятие «ННН-промысел» с такой формулировкой, как предложено Росрыболовством в пункте 24 законопроекта или в статье 1 Соглашения ФАО, породит коррупцию и вирус эпидемии «ОРЗ».

С таким подходом к регулированию исполнительная власть просто встанет во главе умирающего российского рыбодобывающего флота. И это умирание мы увидим в простейших процессах: в инвестиционной непривлекательности отрасли, в повышении стоимости кредитных ресурсов ввиду ненадежности судов как способа обеспечения. Коль скоро мера наказания за браконьерство и за не браконьерское правонарушение у судовладельцев одинакова, то российским капитанам станет юридически безопаснее, но материально выгоднее наниматься работать на суда под иностранными флагами, к иностранным судовладельцам, чем трудоустраиваться в российские рыбодобывающие компании.

Автор считает, что браконьерство это – добыча (изъятие, вылов) водных биоресурсов без разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, а также без выделенных квот (объемов) добычи (вылова) водных биоресурсов; добыча с превышением выделенных судну квот (объемов) добычи (вылова) по районам добычи (вылова), а также видам водных биоресурсов и объемов разрешенного прилова; добыча с использованием судов и других плавсредств, не зарегистрированных в установленном порядке и не имеющих четко нанесенных на борту опознавательных знаков установленного образца; добыча с применением запрещенных законодательством средств или приспособлений добычи; запрещенных орудий лова или способов лова; добыча в запретные сроки и в закрытых или запрещенных для добычи (вылова) районах (местах лова).

Российскому законодательству нужно такое понятие «ННН-промысла» или «браконьерства», которое, с одной стороны, корреспондировалось бы с предложением государств-участников ФАО. С другой, не увеличило бы отраслевые риски, не упростило и без того легкий механизм рейдерских захватов собственности. Не сделало бы окончательно непривлекательным для кредиторов такой способ обеспечения обязательства, как залог, ипотека судна, особенно в ситуации, когда оно является предметом лизинга. И не явилось бы фактором, понижающим инвестиционную привлекательность отрасли, или, образно говоря, очередным «гвоздем в крышку гроба рыбной отрасли Российской Федерации».

Наталья КАЗАКОВА, юрист Ассоциации добытчиков минтая

РИА Fishnews.ru

Апрель 2011 г.