Залог квот и уроки кризиса для рыбаков Исландии

Почему ресурсная рента в Исландии не распыляется в такой степени, как, например, в Норвегии, Канаде или России, где условия для промысла схожи? Ответ на этот вопрос дает изучение системы управления рыбным промыслом. Превратив квоты на добычу ВБР в финансовый актив, Исландия открыла путь ускоренной капитализации в отрасли. Выдержала ли эта система проверку недавним финансовым кризисом?

Принося дивиденды на подъеме экономики, во время банковских потрясений этот механизм квотирования дал свои негативные побочные эффекты. Оказалось, что национальный ресурс через залог квот рискует перейти вместе с рухнувшими банками в руки далеких от рыболовства и даже иностранных кредиторов. Ранее работавший механизм изъятия природной ренты через завышение обменного курса исландской кроны перестал служить интересам нации. Чтобы поддержать бюджет, нынешнее исландское правительство, упирая на то, что ВБР являются национальным ресурсом, настойчиво протаскивает законопроект о замене бессрочных прав пользования на долгосрочную аренду. Но непростое решение еще не найдено, и до согласия с рыбопромышленниками, на какой срок и за какую цену те получат обратно ранее бесплатно приобретенные права на вылов, еще далеко.

ЧЕРЕЗ ЗАЛОГ КВОТ К КАПИТАЛИЗАЦИИ

Благодаря системе индивидуальных передаваемых квот на добычу ВБР исландцам удавалось решать известную экономическую проблему «общей собственности традиционного рыбного промысла». Ограничить пользователей и создать рыночный механизм перераспределения долей, – вот рецепт политики индивидуальных передаваемых квот. На острове с 1984 г. начали адаптировать национальную рыбопромысловую политику к сокращению ресурсной базы, к изменяющимся технологическим и рыночным условиям. Были созданы возможности для обновления флота и поддержки передового уровня рыбопереработки.

В противоположность соседним островным рыбацким сообществам Гренландии, Фарерам, Ньюфаундленду, которые, имея особые права на промысел, остаются частью политической и денежно-финансовой системы своих стран, статус Исландии как самостоятельного государства, по мнению профессора Университета Исландии Р.Арнассона, обеспечил этот успех. Без экономической и политической независимости исландцы едва ли так настойчиво и ценою почти военной конфронтации с Великобританией добивались бы расширения юрисдикции на прилегающие зоны промысла. Не имей Исландия собственной валюты, она не смогла бы проводить политику завышенного обменного курса исландской кроны, поощрявшего высокий внутренний спрос, а без такой политики обеспечить высокую занятость населения и избежать избыточных инвестиций в рыболовный флот было бы едва ли возможным. Моноотраслевая специализация исландской экономики, ставя интересы рыбопромышленников на уровень национальных приоритетов, превратила рыбную отрасль в движущий фактор дальнейшей макроэкономической политики, исповедующей неолиберальные идеи приватизации и «свободной руки» рынка.

Исландцы всегда были щепетильны в вопросах охраны рыбных ресурсов. Озабоченность устойчивостью промысла взяла верх над сиюминутными интересами рыбопромышленников, что, вероятно, отличало Исландию от ряда других рыбодобывающих наций. Но нужен был шок, чтобы сложился национальный консенсус относительно создания всеобъемлющей системы, при которой рыбные запасы не подвергались серьезному истощению, а рыбная промышленность работала с меньшими колебаниями. И в 1969 году масштабный перелов сельди, подстегиваемый ее экспортом в СССР, заставил создать новую основу управления национальным рыболовством. Был дан толчок к квотированию промысла: сначала сельди, а затем и других видов. Системно работа началась в 1976 г., когда были введены индивидуальные квоты на сельдь. Их привязали не к компаниям, а к рыболовным судам. К 1984 г. практически все значимые водные биоресурсы попали под квотирование. Окончательно, принятием в 1990 г. Закона об управлении рыболовством, была закреплена единая система для всех объектов промысла, основанная на индивидуальных передаваемых долях от общедопустимого улова (ОДУ).

Таким образом, заложенные законом характеристики прав собственности на рыбные ресурсы, а именно их гарантированность, бессрочность пользования, передаваемость и исключительность, - сделали из отсталой в начале ХХ века Исландии одну из самых благополучных стран ОЭСР к концу столетия. Бесплатная «приватизация» рыбных ресурсов в одночасье обогатила судовладельцев.

Становление современной системы управления рыбным промыслом шло в следующей последовательности:

до 1965 г. – управление рыболовством практически отсутствует и имеются ограничения по промысловым орудиям и районам промысла для некоторых видов рыб;

1965-1975 гг. – для промысла креветки и гребешка введен комплекс мер, включающий ограничения доступа к местам промысла, промысловых усилий и введение квот на гребешок для перерабатывающих предприятий;

1969 г. – система квот на промысел сельди;

1972 г. – мораторий на промысел сельди;

1976 г. – индивидуальные квоты для судов на промысел сельди;

1976 г. – квоты на промысел трески;

1977  г. – ограничения на промысловые усилия для донных видов;

1979 г. – передаваемость квот на промысел сельди;

1980 г. – индивидуальные квоты для судов на промысел мойвы;

1984 г. – индивидуальные передаваемые квоты для судов на промысел донных видов за исключением малых судов;

1985 г. – опция квотирования промыслового усилия при облове донных видов;

1986 г. – разрешена передача квот на вылов мойвы;

1988 г. – система передаваемых квот, зарегистрированных за судами, на промысел всех видов ВБР, для донных сохранена опция квотирования промыслового усилия;

1991 г. – унифицированная система индивидуальных передаваемых квот для всех квотируемых ВБР введена для промысла всеми судами за исключением маломерных;

после 1991 г. – предпринимались различные меры по контролю за ростом флота маломерных судов и отдельные модификации системы индивидуальных передаваемых квот .

Помимо чисто биологического (сохранение рыбных ресурсов) в новую систему были вплетены экономическое и социальное измерения. Целью Закона об управлении рыболовством 1990 года (Act on Fisheries Management) устанавливалась не только консервация гидробионтов, но и «эффективное их использование, обеспечивающее стабильную занятость и размещение населения по территории Исландии». Ключевыми параметрами этой системы стали: бессрочность прав на вылов ВБР, гарантированность этих прав законом вкупе со строгим и прозрачным контролем за нарушениями и рыбоохранной работой. Доли ОДУ, как и ежегодно выделяемые соразмерно им квоты в тоннах, судовладельцы могли делить и продавать с минимальными ограничениями по несложной системе обязательной регистрации таких сделок. Одновременно, чтобы избежать монополизации, законодательно был закреплен потолок для особо значимых объектов. Физическому или юридическому лицу, или группе аффилированных лиц могли принадлежать не более 12% от общедопустимого улова по треске, 35% по морскому окуню, 20% по некоторым другим ВБР.

Примечательно, что с созданием системы квот росла их цена. Права собственности на рыбу в воде в 1984 г. оценивались в 25 млн. долл. США, но уже в 1998 г., после их закрепления законом, достигли 3,5-4,5 млрд. долл. США. К такому росту поощряли не только мировые цены на рыбу, но и готовность кредиторов принимать квоты в залог (см. рис. 1).

По подсчетам, между 1997 и 2002 гг. стоимость прав на вылов морепродуктов достигла 40% ВВП страны и составляла 20% национального капитала. Позже их доля уступила быстро растущему банковскому сектору. Призванная преумножать рыбные ресурсы, система индивидуальных передаваемых квот не только позволила увеличить эффективность самого промысла (в 1991 г. исландский рыбак производил рыбопродукцию на 93 тыс. долл. США в год, в то время как британский – на 33,9 тыс.), но и создала новый актив.

Права на вылов стали отражаться в балансах рыбопромысловых компаний в виде нематериальных активов. Прямого залога квот не было, но банки кредитовали под суда с учетом зарегистрированных на них квот. И став предметом залога, квоты втянули рыбные компании в долговую яму. В конце 1997 г. задолженность рыбопромышленного сектора составляла 87 млрд. исл. крон (более 1,2 млрд. долл. США), а перед кризисом 2008 г. выросла до 465 млрд. исл. крон (около 5 млрд. долл. США). Компании превратились в заложников новообразованного богатства, передав часть этих активов банкам под кредиты. Надо признать, что средства способствовали серьезному обновлению флота и рыбопереработки, часть их пошла на раскручиваемую тогда приватизацию банков и фондовую биржу, способствуя капитализации всей экономики. Нецелевое расходование кредитов судовладельцами правительство использует сегодня как аргумент для радикального перекроя всей системы управления рыболовством. Ассоциация же судовладельцев Исландии подсчитала, что в пиковый 2007 г. лишь 11% заемных средств были потрачены рыболовными компаниями на непрофильные вложения.

ПРИРОДНАЯ РЕНТА И ИНТЕРЕСЫ НАЦИИ

Механизм манипулирования обменным курсом национальной валюты для перераспределения сверхприбылей рыбаков стал возможен благодаря фактической монополии государственных внешнеторговых объединений, державших отрасль на хронически низком пороге рентабельности. Так как доля рыбопродукции составляла большую часть исландского экспорта, завышенный курс исландской кроны по отношению к конвертируемым валютам позволял «перераспределять» полученные рыбопромышленниками доходы по всей исландской экономике. При этом сами рыбодобывающие компании были вынуждены все больше занимать у банков, чтобы поддерживать конкурентоспособность флота и переработки.

Исландия была одной из первых стран, разработавших систему управления рыболовством, позволявшую наряду с задачами сохранения ВБР увеличить экономическую отдачу от рыболовства. Такая рационализация принесла видимый экономический эффект: значительно замедлился рост рыболовного флота и даже сократился на некоторых промыслах. Но вымывание капитала постепенно приводило к его старению: средний возраст судов упал с 18 лет в 1999 г. до 24 в 2011 г. Снизилась динамика увеличения промысловых усилий, а по некоторым объектам промысла они сократились. Одновременно серьезно увеличилось качество и добавленная стоимость единицы добываемой рыбопродукции.

Достигнув биологического предела добычи, вектор развития рыболовства сместился в сторону эффективности промысла, максимизации выхода от вылова и его рыночной стоимости. Удалось сменить экстенсивный рост (промысловое усилие на тонну выловленной рыбы) на интенсивный показатель (стоимость вылова на понесенные затраты).

ФИНАНСОВЫЙ КРИЗИС ТРЕБУЕТ ПЕРЕСМОТРА СУЩЕСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ

Но заигрывание с национальной валютой и кредитами обернулось в октябре 2008 г. крахом всей банковской системы страны. Финансовый кризис толкнул исландское правительство изыскать иной, чем валютный курс, механизм отбора у рыбаков природной ренты. В предвыборные обещания был включен вопрос о реформе существующей системы управления рыболовством. В парламент Исландии внесен законопроект, по которому все квоты будут возвращены обратно государству, а оно будет передавать их в аренду. Судовладельцев возмутил факт игнорирования их позиции, ведь огромная доля этих квот была приобретена компаниями уже на свободном рынке. Противостоящая вынашиваемому правительством законопроекту Ассоциация исландских судовладельцев увидела в нем серьезные риски неопределенности. Бессрочные права пользования ВБР позволяли рыбопромышленникам планировать работу на долгосрочную перспективу, поэтому судовладельцы готовы согласиться на длительный, до 30 лет, срок аренды с исключительными правами владельцев квот на их возобновление.

Исследование исландского университета Акурейри показало, что, несмотря на хорошую посткризисную динамику в отрасли, исландские рыбные компании не в самом хорошем финансовом состоянии. Треть из них на грани банкротства, другая треть едва ли сможет позволить себе даже минимальный уровень арендной платы за те квоты, что они сейчас облавливают. Остается одно – либо пустить часть мелких компаний под нож и позволить дальнейшее укрупнение и концентрацию в рыбопромышленном секторе, либо ждать погашения ими долгов и тогда проводить реформу.

Неутешительные выводы сделала компания Deloitte, проводившая аудит 70% рыболовных компаний Исландии. Аудиторы подсчитали, что в бухгалтерских балансах компаний стоимость квот составляет 181 млрд. исл. крон (1,44 млрд. долл. США), тогда как остальных активов 287 млрд. исл. крон (2,28 млрд. долл. США). Отними правительство эти активы, и акционеры столкнуться в дефицитом в 73 млрд. исл. крон (600 млн. долл. США), а казна не получит до 2014 г. в виде налогов 11 млрд. крон (87 млн. долл. США). Заинтересованные банки также на стороне судовладельцев. «Разве риски выйти на промысел, поймать и переработать рыбу не являются платой за пользование общенациональным ресурсом?», – спрашивают авторы доклада исландского банка «Landsbanki», отмечая риски, заложенные в законопроекте, и требуя его корректировки.

ТАК ЛИ ПЕРЕДОВА ПЕРЕДОВАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ РЫБОЛОВСТВОМ?

В настоящее время 19 видов ВБР квотируются, и они претендуют на 97% стоимости вылова в исландской ИЭЗ. Управление по рыболовству Исландии показывает неуклонное сокращение объема выделяемых квот. При практически неизменном перечне квотируемых ВБР (17-19 видов) с 1997 по 2011 г. ОДУ упал четырехкратно. Идет неуклонное сползание к биологически допустимому для устойчивого воспроизведения уровню вылова.

В то же время за последние 5 лет доналоговая прибыль 40 крупнейших исландских рыбных компаний выросла на 50%. Стоимость экспортируемой рыбопродукции из Исландии (а практически 100% ее идет на внешний рынок), выраженная в долларах США, выросла с 1,4 млрд. в 1997 до 2,2 млрд. в 2011 при том, что ее физический вывоз в тоннах в тот же период незначительно уменьшился с 800 до 670 тыс.т. Как первый шаг к дележу этих прибылей правительство ввело новый сбор с доходов до уплаты компаниями налогов. Чтобы заручиться одобрением общественности, оно уже заложило в обнародованный долгосрочный инвестиционный план также и доходы от будущей аренды квот.

Гарантированность квот на вылов рыбы – одна из четырех принципиальных характеристик качества прав собственности на добычу рыбных ресурсов. Ни одна из передовых (рыбных) наций не достигла еще их стопроцентного качества, при этом Исландия и Новая Зеландия, а за ними Норвегия продвинулись дальше всех. Но во всех трех странах гарантированность владения квотами достаточно высока, она прописана в соответствующих законах, однако весьма чувствительна к политическим веяниям. Их последствия наблюдаются сейчас в Исландии, где сделки на рынке аренды и продажи квот практически остановились из-за политической неопределенности. Судовладельцы опасаются, что росчерком пера купленные квоты превратятся в прах.

Применим ли исландский эксперимент к ситуации с квотами в России? Не приведет ли передаваемость этих квот к тому, что они окажутся в руках собственников, далеких от рыбного промысла? Очевидно, что по своим характеристикам качество прав на добычу ВБР в России ниже, чем в вышеназванных странах. Их исключительность подрывается фактами браконьерства, а также информационными вбросами по поводу перераспределения этих квот, связано ли это с поддержкой российского судостроения или «экзотическими решениями» с их залогом. Долговременность владения квотами ограничена 2018 годом, что сужает инвестиционный горизонт. Нерешенный вопрос с продажей квот, практикуемых уже де-факто в ином формате, по-прежнему ограничивает судовладельцев в оптимизации имеющейся у них нарезки квот на каждое судно. Может, стоит попробовать и начать с невостребованных и низкорентабельных видов ВБР?

Юрий КОРОЛЕВ, Alasund ehf., Рейкьявик, Исландия

РИА Fishnews.ru

Июль 2012 г.