«Инвестквоты» превратились в ограничивающие барьеры
5 августа произошло долгожданное событие – были представлены подзаконные акты к обновленному закону о рыболовстве. Эти документы призваны были стимулировать инвестиционную деятельность в двух основных направлениях российского рыбного хозяйства: судостроении и строительстве береговых перерабатывающих заводов. Однако представленные проекты постановлений Правительства вызывают опасения. Стимулы обновлять флот и развивать переработку превратились в ограничивающие барьеры.
О целях и средствах
Несмотря на то что представленные проекты нормативных правовых актов создают общее впечатление серьезно проработанных документов, возникает серьезное опасение, что они не позволят достичь целей, поставленных президентом на заседании президиума Госсовета.
Прежде всего, необходимо обратить внимание на основное, на наш взгляд, противоречие - авторы избрали разрешительный тип правового регулирования инвестиций вместо общедозволительного, который принят в инвестиционной деятельности. Проект постановления запрещает все, за исключением тех форм предпринимательской активности, которые детально прописаны и регламентированы в документе. В основу законодательной инициативы, призванной стимулировать инвестиционную деятельность в такой сложной и специфической отрасли, как рыбная, заложены очень жесткие требования и регламенты по техническим параметрам каждого проекта. По нашему мнению, в результате реализации на практике этих ограничений не придется рассчитывать на масштабность инвестиций, а также не будет достигнут искомый мультипликационный эффект за счет софинансирования проектов неотраслевыми инвесторами. При таком подходе мало кому, даже из отрасли, достанутся квоты в обмен на инвестиции. В проекте перечня видов водных биоресурсов обозначены всего четыре объекта: треска, пикша, минтай и сельдь. Несложный подсчет показывает, что 20% от долей квот на эти ВБР может обеспечить только очень узкий круг потенциальных инвесторов в траловой и ярусной добыче тресковых. Именно этот вид промысла, ограниченный не только по объекту (тресковые), но и по способу лова (тралом), согласно предложенной концепции, является основой для проектов инвестирования. Зачем было разрабатывать столь жесткие ограничения, когда речь идет о стимулировании инвестиций, а не о перераспределении ресурсов?
Еще в самом начале обсуждения идеи «квоты в обмен на инвестиции» было очевидно, что для действительно серьезного обновления флота в масштабах всей рыбной отрасли России, а тем более для серьезных инвестиций в береговую переработку, даже 20% от всех долей квот недостаточно. Вместе с тем даже этот недостаточный для значимых инвестиций «квотный фонд» в проекте постановления неоднократно ограничивается по целому ряду направлений. Предполагалось, что главной целью «квотного фонда», который должен будет формироваться за счет изъятия 20% долей, станет вовлечение в инвестиционную деятельность как можно большего количества участников, а не ограничение их числа за счет жесткой регламентации инвестпроектов. При этом не ставилась задача ограничивать потенциальных участников только из рыбной отрасли. В обновление флота и строительство перерабатывающей инфраструктуры планировалось привлечь как можно больше источников и участников инвестиций.
Замысел авторов по ограничению инвестиционной активности наглядно прослеживается не только в перечне объектов ВБР. Те же идеи закреплены в технических ограничениях судостроительных проектов по типам, видам обработки и даже размерам судов. Показателен момент, когда на совещании возникла дискуссия относительно выбора технического критерия, определяющего размерения судна. Обсуждали, какой из двух критериев больше подходит для введения ограничений – по перпендикулярам либо теоретической (проектной) длине судна! Насколько это важно для привлечения инвестиций в обновление флота?! Для чего вообще столь педантично ограничивать инвестиционную активность предпринимателей размерами судна и другими деталями? Какое это имеет отношение к целям закона, поставленным на Госсовете?
В проекте постановления Правительства также присутствуют ограничения по техническим и технологическим требованиям для инвестирования в береговые рыбоперерабатывающие предприятия. В частности, нормативно жестко закреплена переработка минтая на филе, причем четко определено обязательное наличие перерабатывающего оборудования для производства этой продукции. Законодатель не предполагает, что береговая переработка рыбы может иметь самые различные формы, технологии и выпускать разную продукцию: пресервы, консервы, соленую, вяленую, сушеную рыбу и т.п. Очень перспективное направление – изготовление кормов для аквакультуры, которое также ограничено для инвестирования и развития, хотя необходимость производства кормов мало кто из экспертов может поставить под сомнение. Не принят во внимание и тот объективный факт, что большая часть китайских переработчиков использует ручную обработку рыбы как более эффективную с точки зрения бережного отношения к сырью, более экономных коэффициентов выхода и качества готовой продукции. Проект документа не предполагает инвестирование даже в те направления развития, которые были прямо обозначены на последней коллегии Росрыболовства как наиболее перспективные для отрасли. Они позволяют в ближайшее время значительно увеличить объем российского вылова за счет неквотируемых, малоосваиваемых объектов (ламинарии, скумбрии, сардины-иваси, кальмара).
Четко выраженная направленность проекта на максимальные ограничения просматривается и в требованиях к размеру судов для Дальневосточного бассейна – заявленным требованиям не соответствует один из самых массовых типов судов – до 55 м. Неважно, как будет определяться его длина - по перпендикулярам или теоретической (проектной) длине, важно то, что исключенные законодателями из перечня возможных инвестпроектов суда являются самыми популярными и наиболее приспособленными для освоения «прибрежки» на Дальнем Востоке!
Не менее странно выглядит исключение из участия в инвестиционном процессе целых видов промысла. Например, подтвержденный наукой и уже фактическими уловами кошельковый промысел скумбрии и тихоокеанской сардины («сельди иваси») на Дальнем Востоке с переработкой уловов непосредственно в море.
Из потенциального списка для инвестирования исключены целые промысловые схемы взаимодействия судов, добывающих сырье и сдающих его на плавбазы либо береговые (прежде всего островные или удаленные) перерабатывающие мощности. Складывается впечатление, что авторы проекта вместо стимулирования инвестиционной деятельности в целой отрасли имели в виду какие-то конкретные, четко определенные виды деятельности. В проекте постановления четко прописаны только суда с автономным производством, но нет никакого упоминания о добывающих судах-«сырьевиках», сдающих улов на переработку. Если оценить мировой опыт и статистку соотношения добывающего флота с флотом, располагающим автономным производством, то можно обнаружить однозначную тенденцию роста количества «сырьевиков», спроектированных под сдачу свежей или охлажденной рыбы. Однако о развитии этого направления судостроения в предложенных инициативах незаслуженно забыли.
Стимулирование среднетоннажного судостроения на Дальнем Востоке важно и по другим причинам. Учитывая деградацию судостроительной отрасли, которую мы сегодня наблюдаем, построить в ДФО крупнотоннажный траулер с автономным производством практически невозможно. В то же время приступить к строительству более простых среднетоннажных судов, без сложных технологических линий автономной обработки рыбы, вполне под силу целому ряду дальневосточных верфей. Таким образом, на законодательном уровне уже предопределена дискриминация дальневосточных судостроителей по географическому принципу, что противоречит приоритетам развития, обозначенным президентом и Правительством России.
«Утром - деньги, вечером - стулья»
Отдельного упоминания заслуживает детально прописанный раздел гарантий, которые получает государство в обмен на выделение «инвестквот». Давайте сразу опустим вопрос: зачем вообще ставить государственные ресурсы под угрозу невыполнения обязательств инвесторами? Вполне можно было обойтись стандартным инвестиционным соглашением с Росрыболовством, по которому закрепление «инвестквот» происходило бы только после полного выполнения обязательств инвестором. Зачем так усложнять процесс обеспечения, когда можно было бы использовать обычную коммерческую схему, описанную еще классиками: «Утром – деньги, вечером – стулья», которую никто не запрещал. Уверен, что инвесторы поверят государству в лице Росрыболовства и подпишут инвестиционные соглашения на таких условиях. Но если существуют какие-то причины, по которым «инвестиционные квоты» должны быть изъяты у нынешних держателей сразу после вступления в силу Постановления, то сам механизм обеспечения этих гарантий неоправданно дорог для инвестора в первом варианте и значительно ограничивает конкуренцию во втором.
Механизм обеспечения реализации инвестиционных проектов предполагает два основных вида гарантий. Первый - финансовые гарантии первоклассных банков, которые на то и первоклассные, что выдают недешевые гарантии. По нашим оценкам, удорожание инвестпроекта за счет подобных гарантий составит не мене 20% от размера инвестиций в проект. Чтобы не повышать эти издержки, авторы проекта предусмотрели возможность обеспечения правообладателями закрепленных за ними долей квот. Очевидно, что по этому пути, который предоставляет значительное (20% от стоимости инвестиций) преимущество перед другими инвесторами, смогут пойти только те, кто уже наделен долями квот. А это само по себе ограничивает количество участников либо создает значительное преимущество для держателей квот. Чем это продиктовано?
Еще большее ограничение в доступе к этому «льготному» обеспечению инвестиционных обязательств заложено в таблице, где сопоставлены доли квот пользования ВБР по промысловым подзонам и размеры инвестиций. Если эту таблицу проанализировать применительно к Дальневосточному бассейну, то становиться очевидным, что «скидка» по затратам на обеспечение выполнения инвестиционных обязательств мало кому предназначена.
Вызывает сомнение целесообразность самой идеи использования обеспечения выполнения обязательств инвестора, который уже является пользователем (не владельцем) ВБР, т.е. право пользования биоресурсом временно и условно закреплено за самим же пользователем. А если в период действия инвестиционного соглашения компания нарушит условия пользования, которые четко прописаны в законе «О рыболовстве…»? Государство в таком случае потеряет обеспечение исполнения обязательств инвестора!? Получается, что истинный собственник природного ресурса в лице государства сам себя добровольно ограничивает в правах на распоряжение собственным ресурсом и взамен получает только обязательство по инвестициям в будущем! Как такие юридические конструкции пройдут юридическую экспертизу в Правительстве?
На заседании президиума Госсовета было принято решение стимулировать обновление и строительство, а не перераспределить квоты между отдельными предприятиями внутри отрасли за счет сложных и очень продуманных ограничений.
Выводы и предложения
1. Ключевым требованием государственного стимулирования инвестиционной деятельности с привлечением государственных ресурсов (напомним, квоты - это тоже ресурс) является, прежде всего, привлечение частных средств, софинансирование инвестиционных проектов. Очевидно, необходимо расширять не только круг потенциальных инвесторов, но и, что более важно, расширять источники наполнения фонда «инвестиционных квот». Это нужно, чтобы программы обновления флота и развития береговой инфраструктуры не превратились в реализацию двух-трех отдельных проектов.
2. Ограничения и узкая специализация на определенных технических решениях, объектах промысла и видах продукции проходят «красной линией» через весь проект постановления Правительства. Глубокая детализация технических требований к инвестпроектам и технологических условий для их реализации сокращает возможность участия в этой инвестиционной деятельности. Законодатель берет на себя функцию и риски предпринимателя, выбирая на свой страх и риск технические и технологические решения, проекты, направления деятельности, рынки, виды обрабатываемых биоресурсов и способы добычи. Рыболовство - крайне сложная и многообразная деятельность. Один только справочник орудий лова в Информационной системе «Рыболовство» (ИСР) содержит более сотни различных видов промысла и орудий лова, не говоря уже о видовом разнообразии водных биоресурсов. В то же время представленный проект ограничивает всю инвестиционную деятельность постройкой двух типов узкоспециализированных траулеров и ярусоловов, а весь выбор, который предлагается инвестору, сводится только к градации по нескольким размерениям судов. Для расширения притока инвестиций и достижения мультипликационного эффекта их использования в заданных целях необходимо принципиально изменить тип правового регулирования при выборе инвестпроектов, вместо разрешительного применить общедозволительный.
3. Если все же разрешительный тип правового регулирования инвестиционной деятельности будет сохранен, то необходимо расширить для Дальнего Востока типоразмерный ряд среднетоннажных судов и исключить обязательное требование по выпуску продукции определенного вида и разделки, как это предусмотрено представленным проектом постановления.
4. Необходимо исключить возможность обеспечения правами на пользование ВБР инвестиционной деятельности.
5. Существенным недостатком предложенного документа является ряд ограничений доступа к «инвестициям в обмен на квоты» по видам рыбохозяйственной деятельности, направленным на производство продукции для внутреннего российского рынка. В проекте прослеживается экспортная детерминированность «разрешенных» инвестпроектов, конечной продукцией которых является филе тресковых пород рыб, а также строительство крупнотоннажного автономного добывающего и перерабатывающего флота. Оба этих направления ориентированы, прежде всего, на экспорт российских биоресурсов. Инвестиции в производство продукции более доступного ассортимента - пресервов, консервов, рыбы свежей и охлажденной - для российского потребителя представленный проект не предусматривает.
Александр Ефремов, управляющий группой компаний «Доброфлот»
Fishnews
Август 2016 г.
