Как поделить прибрежную зону

Но у радостного процесса получения большой прибыли в прибрежной зоне есть и другая – неприятная сторона: поступление в море неочищенных бытовых и промышленных стоков, разрушение берегов, истощение биоресурсов, деградация прибрежных морских и сухопутных экосистем. Здесь уже нужно делить ответственность за творящиеся безобразия и в срочном порядке их ликвидировать. Для этого нужно определиться: где граница прибрежной зоны, кто на каком уровне за какой ее участок отвечает, кто это контролирует и кто, в конце концов, всем этим управляет.

Именно в этом месте, где от дележа денег мы переходим к дележу ответственности, возникает непреодолимое препятствие. Как оказалось, в действующем законодательстве России нет правового акта, трактующего прибрежную зону (полосу суши и моря, тесно связанную между собой экологическими, экономическими, социальными факторами) как единое целое с точки зрения экономики и экологии. Что такое прибрежная зона, толкует каждый по-своему – и в разных науках, и в разных ведомствах. Раз нет общей договоренности – что же такое прибрежная зона – обратимся, как обычно, к зарубежному опыту.

Анализ зарубежной практики проведения границ прибрежных зон показал, что ширина прибрежной зоны в этих государствах колеблется от сотен метров до сотен километров, и трудно выявить наиболее часто встречающийся и более оптимальный принцип выделения прибрежных зон. Единственно, в чем достигнута общность мнений в мировом сообществе, – это четкое и жесткое закрепление 12-ти мильного предела территориальных вод, 200-мильный предел экономической зоны и границы континентального шельфа. Эти положения отражены в принятой 30 апреля 1982 г. Конвенции ООН по морскому праву. Таким образом, мало что дает международный опыт проведения границ прибрежных зон, поскольку сколько стран – столько и решений этой проблемы. Отсюда можно сделать вывод, что оптимальными принципами выделения границ прибрежной зоны будут те принципы, которые наиболее полно учитывают местные (региональные) особенности.

Проще всего определиться с сухопутной границей прибрежных зон. Учитывая, что море – это конечный бассейн, куда поступают стекающие по уклону загрязнения и взвеси, было бы полезно и правильно выбрать в качестве границы водораздел (границу водосборного бассейна). При очевидной логичности у бассейнового принципа определения сухопутной границы прибрежной зоны есть много противников. От этого принципа отказались те государства и регионы, в которых в ареал речных бассейнов вовлечены не только прибрежные государства, но и много других, расположенных на материке. Так в Балтийском море, где площадь водосбора в 4 раза превышает площадь самого моря, кроме 9 балтийских государств в эту сферу вовлечено еще несколько европейских стран, не имеющих выхода к морю.

Для южного Приморья бассейновый подход, на наш взгляд, очень удобен. При его применении у выделенных водосборных бассейнов сухопутные границы практически совпадают с границами административного и муниципального деления Юга Приморского края. В этой ситуации каждое муниципальное образование контролирует поступление загрязнений по речной сети в примыкающую к нему зону моря.

Применительно к морской границе просто и, главное, на серьезной юридической базе можно выделить прибрежную зону по внешней границе территориального моря (Федеральный закон РФ от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»). В этом случае для южного Приморья получится следующее.

Юг Приморского края – это огромный залив Петра Великого с шириной входа 123,3 мили с изрезанной береговой линией, множеством больших и малых заливов и бухт, с несколькими архипелагами островов. Граница прибрежной зоны, совпадающая с границей территориальных вод, будет располагаться в 52 милях от Владивостока, то есть на просторах открытого моря, и ни юридически, ни практически эти воды не могут быть связаны ни с Владивостоком, ни с другими муниципальными образованиями, ни с прибрежными природопользователями. Эти обширные «мористые» пространства прибрежной зоны должны находиться под федеральной и региональной ответственностью. А где же начинается и заканчивается ответственность конкретных муниципальных администраций и отдельных водопользователей? Для определения этих зон ответственности необходимо выделить более узкую полосу моря вдоль берега. Только тогда появятся рычаги для реального управления прибрежной зоной.

Как выделить эту полосу? Попробуем отнести к ней внутренние воды, ограниченные береговой линией и исходными линиями, соединяющими входные мысы заливов и бухт. Получится, что в заливе Петра Великого это зона шириной до 40 миль, а к северу за м. Поворотный с малоизрезанным побережьем – это узкая полоса шириной от 0 м на мысах до нескольких километров в районе небольших заливов. При таком разбросе величин этот подход не рационален.

Можно взять за эту границу изобату 20 м. На этой глубине обычно прекращается воздействие морских волн на дно. В Приморском крае по изобате 20 м ранее проводили границу рыбопромысловых участков (РПУ). Однако многолетняя практика работы на таких РПУ рыбохозяйственных предприятий Приморья показала, что эти рамки тесны. Во-первых, для установки и эксплуатации плантаций марикультуры необходимы большие глубины, и эти плантации выходят за пределы этой зоны. Во-вторых, в мелководных и широких заливах ширина РПУ составляет несколько километров, а у приглубых побережий северного Приморья – это сотни метров, что несправедливо. Таким образом, граница проведенная по 20-метровой изобате, можно сказать, не прошла испытание практикой.
Другой вариант – проведение границы по глубинам, до которых все вынесенные в море с речным стоком взвешенные вещества оседают на дно. Для условий Японского моря это глубины от 50 до 70 м. Однако на ряде участков побережья эти глубины расположены очень близко к берегу, а на других они находятся в десятках миль от него. Значит, этот вариант тоже не подходит.

Можно придумать и предложить какой-нибудь принцип проведения границы ответственности для прибрежных водопользователей, но такую границу ни к чему не пришьешь и никого ни к чему не обяжешь. Ждать, когда на базе научно обоснованных предложений Государственная дума РФ примет соответствующий закон – нереально (пример – многострадальный Закон о рыболовстве). Попробуем покопаться в существующем законодательстве.

Однако существуют всеми забытые и никем не выполняемые Санитарные правила и нормы охраны прибрежных вод, морей от загрязнения в местах водопользования населения (СанПиН N 4631–88. М.: Министерство здравоохранения СССР, 1988). Там определена граница для прибрежного района морского водопользования. Его ширина в сторону моря составляет не менее двух миль от уреза воды (3,9 км). При необходимости (специфика хозяйственной деятельности, особые физико-географические условия и т.д.) эта граница может быть отодвинута и закреплена несколько дальше от берега. Эта же граница, на наш взгляд, может быть законодательно утвержденной границей рыбопромысловых участков, на которые поделено все побережье Приморского края. Важно, что порядок этой величины совпадает с предложенной границей РПУ в проекте приказа Минсельхоза России о «Порядке определения границ рыбопромысловых участков. Она определяется по береговой линии и вглубь моря до 3 – 5 километров.

Если для юга Приморья и в зал. Петра Великого применить изложенные принципы делимитации прибрежной зоны, то получится следующая схема.
Сухопутные границы прибрежных зон проходят по водоразделам и по практически совпадающими с ними границам административного деления в этом районе.

Морская граница прибрежных зон – внешняя граница территориального моря. Выделенная прибрежная акватория – это зона ответственности Российской Федерации и Приморского края (рис.1).
Зоны ответственности за акватории конкретных административных муниципальных единиц ограничены перпендикулярами от берега из точек пересечения границ этих муниципальных образований с береговой чертой до пересечения с границей прибрежной зоны (граница территориального моря). В глубоко врезанных заливах (Амурский, Уссурийский и др.) этот перпендикуляр идет до пересечения со срединными линиями, разделяющими эти заливы и бухты.

Конкретные пользователи должны нести ответственность за состояние закрепленных за ними районов водопользования. Это примыкающая к берегу полоса моря шириной не менее 2 миль, которая является районом прибрежного водопользования, и которая имеет нарезку на рыбопромысловые участки (РПУ). Часть этих участков по сложившейся практике эксплуатируется с рыбохозяйственными целями, а часть используется для рекреации, транспортных, военных и других целей.

Основываясь на этих принципах, на юге Приморского края (рис. 2) можно выделить Хасанскую прибрежную зону, занимающую акватории зал. Посьета и восточной части Амурского залива и примыкающую к ним сушу. При ее более дробном делении образуются 8 прибрежных зон (ПЗ), приписанных к муниципальным образованиям: ПЗ Хасана, Краскинская ПЗ, Посьетская ПЗ, Зарубинская ПЗ, Славянская ПЗ, Безверховская ПЗ, Барабашская ПЗ, Приморская ПЗ. На вдольбереговой полосе прибрежного водопользования шириной 2 мили расположены 19 рыбопромысловых участков (РПУ).
Центральную часть схемы занимает Владивостокская прибрежная зона и примыкающие к ней Надеждинская и Артемовская ПЗ. В восточной части залива можно выделить 4 крупных прибрежных зоны: Большекаменскую, Шкотовскую, Партизанско-Находкинскую и ПЗ ЗАТО Фокино. Для этих зон и всго прибережья зал. Петра Великого может быть выполнено более дробное деление, так же как в Хасанской ПЗ, в соответствии с границами муниципальных образований.

На рисунке 2 границы прибрежных зон нанесены схематично. Для более точного их проведения необходимо учесть границы особо охраняемых территорий и акваторий, места под ведомственным патронажем министерства обороны РФ, исторически сложившиеся особенности природопользования и т. д.

Предложенное деление прибрежной зоны основано на существующем законодательстве. Остается прибрежную зону расчертить, назначить ответственных (конкретные административные единицы и водопользователи) и утвердить это в краевом законодательном собрании. Только после этого возможно вести речь о рациональном неистощимом природопользовании и организации комплексного управления прибрежными зонами. Но это – следующая тема. Надеюсь, что еще при нашей жизни доведется заниматься ее разработкой.

В этой статье изложены принципы делимитации, то есть разграничения прибрежных зон на примере наиболее сложного участка в Приморье – залива Петра Великого. Карты-схемы деления всего побережья края – это отдельная работа и, видимо, не для газетной публикации.
Возникает вопрос – кто же позволит нам все это сделать? Как известно, вся вода находится в федеральной собственности и распоряжении. Но по существующему законодательству многие функции управления и распоряжения водными ресурсами переданы региональным специальным уполномоченным органам. Кроме этого, существовала полезная практика заключения договоров в рыбохозяйственной сфере между федеральным центром и регионами, которую можно взять на вооружение.
Таким образом, для совершенствования режима природопользования в прибрежной зоне Приморья, на мой взгляд, имеются все социально-экономические предпосылки и достаточная законодательная база.
Главное – чтобы было желание заняться этим вопросом и хватило политической воли.

Делимитация прибрежных зон важна не только для Приморья и Дальневосточных морей, но и для остального побережья России. Там тоже можно использовать предложенные принципы выделения границ. Проблема возникает при выделении прибрежных зон, примыкающих к гигантским бассейнам великих сибирских рек и Амура. Здесь, видимо, следует совмещать сухопутную границу прибрежной зоны с границами приморских краев или областей, расположенных в этих бассейнах.

Иван АРЗАМАСЦЕВ - Ведущий научный сотрудник Тихоокеанского института географии ДВО РАН, к.г.н.