В своем праве - Эксперт Online

Борьба за контроль над акваторией Шпицбергена перешла в новую фазу: норвежцы были вынуждены официально признать право российской рыбоохраны патрулировать воды архипелага, тем самым сделав шаг назад в тридцатилетней «рыбной войне».

На последней сессии Смешанной российско-норвежской комиссии по рыболовству (СРНК), занимающейся ежегодным разделом квот на вылов рыбы в Баренцевом море, произошло событие, которое смело можно назвать знаковым. Много лет подряд раздел протокола СРНК, посвященный рыболовству в районе архипелага Шпицберген, сводился к бюрократической отписке: «Состоялись консультации сторон по данному вопросу» (хотя зачастую это утверждение не соответствовало действительности).

Осенью 2009 года раздел протокола о спорной акватории наполнился реальным содержанием. Стороны честно признались, что консультации в течение года не проводили, а также четко обозначили свои позиции в многолетнем споре. Норвежцы заявили, что «Норвегии как прибрежному государству принадлежит как право, так и обязанность охранять морские биоресурсы в районе архипелага Шпицберген от чрезмерного использования. В качестве прибрежного государства Норвегия единственная обладает правом принимать меры по регулированию и контролировать их осуществление».

Российские участники комиссии, в свою очередь, дали понять, что категорически не согласны с таким видением ситуации и наша страна в соответствии с международным правом будет контролировать свои суда и наказывать нарушивших российские законы рыбаков самостоятельно.

Тридцатилетняя дискуссия о контроле над акваторией Шпицбергена перешла в новую фазу. Открытое двустороннее обсуждение вопроса более выгодно для России. Норвегия, полагая, что время работает на нее, напротив, предпочитает придерживаться тактики пассивного выжидания.

Норвежский абсурд

Протокол сессии СРНК в сжатой форме отразил растущее напряжение в отношениях российского и норвежского рыболовных ведомств. В апреле 2008 года после десятилетнего перерыва российские инспекторские суда возобновили патрулирование в акватории архипелага. Сотрудники Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовства), выходившие на рейды в район Шпицбергена, не скрывают, что охранять приходится в первую очередь российских рыбаков от чрезмерного давления Норвежской береговой охраны (БОХР).

Показательный случай произошел в июне 2009 года, когда российские и норвежские инспекторы оказались вместе на борту мурманского траулера «Иван Торнев». Первыми на судно поднялись инспекторы с корабля береговой охраны Норвегии Senya и, наскоро осмотрев улов трески и пикши, пришли к выводу, что доля молоди превышает 20% при разрешенных правилами рыболовства 15%. Несмотря на категорические протесты норвежцев, следом на траулер взошли приглашенные капитаном «Ивана Торнева» инспекторы с российского патрульного судна «Анграпа». Капитан настоятельно попросил БОХР сделать еще несколько замеров рыбы в присутствии российских коллег, и доля молоди в улове волшебным образом снизилась более чем вдвое – до 9,7%. Других серьезных претензий к рыбакам не оказалось. Благодаря тому что «Анграпа» оказалась в нужном месте в нужное время, потери «Ивана Торнева» ограничились часами вынужденного простоя.

В конце сентября 2009 года проверка инспекторами Senya траулера «Мелькарт», принадлежащего мурманской рыболовной компании «Мурман СиФуд», закончилась более драматично. «Анграпы» не было поблизости, траулер задержали и отконвоировали в норвежский порт. После уплаты штрафа «Мелькарт» вернулся на промысел. Всего с 2001 года (тогда норвежцы впервые арестовали в районе архипелага российское судно – траулер «Чернигов») в акватории Шпицбергена задержано пять кораблей. Дело каждого было рассмотрено норвежским судом в соответствии с норвежским же законодательством. В пользу Норвегии с судовладельцев взыскивались ощутимые штрафы – три первых задержания обошлись российским рыбопромышленникам в 170 тыс. долларов, конечно, не считая простоя, а он иногда обходится дороже.

С точки зрения российского законодательства это абсурд: наша страна никогда не признавала единоличного права Норвегии регулировать и контролировать рыболовство в водах Шпицбергена. Российские судовладельцы, опираясь на законы РФ, могли бы оспаривать решения норвежского суда в международных инстанциях. «Они не делают этого по вполне объяснимой причине. Сегодня они не заплатят за нарушения у Шпицбергена, а завтра им идти на промысел в норвежскую экономическую зону. И там им может оказаться весьма некомфортно», – объясняет председатель Координационного совета ассоциаций предприятий рыбной промышленности Северного бассейна Вячеслав Зиланов.

Защитить своих

Как свидетельствует статистика Росрыболовства, отечественные суда в районе Шпицбергена проверялись в три раза чаще, чем суда третьих стран, и в шесть раз чаще, чем норвежские. «За одинаковые адекватные нарушения правил рыболовства с наших рыбаков штрафы берут в два-три раза большие, чем с норвежских», – рассказывает руководитель Федерального агентства по рыболовству Андрей Крайний.

В прошлом году Федеральное агентство по рыболовству приступило к восстановлению пошатнувшегося баланса интересов российских и норвежских рыбаков. Для активного патрулирования спорных акваторий арендовано четыре корабля. Северный отряд береговой охраны Норвегии экипирован не в пример лучше: он состоит из 14 специализированных многоцелевых судов, активно использует самолеты типа «ОРИОН», вертолеты, базирующиеся на архипелаге и на рыбоохранных судах. Но несмотря на численное и технологическое преимущество, норвежские инспекторы не могут игнорировать присутствие российских коллег в спорном районе. В период патрулирования нашими судами акватории архипелага давление на российский рыбный бизнес заметно снижается.

Официальной реакции Норвегии на возобновление российского патрулирования не последовало. С точки зрения международного права возразить им нечего. Неформальным выражением отношения можно считать прошлогодний инцидент с рыбоохранным судном «Микула». Норвежская администрация Шпицбергена буквально выдворила «Микулу», который зашел на бункеровку в российский поселок Баренцбург, на том основании что у судна не было дипломатического разрешения на заход в порт (хотя, согласно договору о статусе архипелага, оно необходимо только для военных судов). Администрация Шпицбергена отказалась подкрепить свой ультиматум письменным требованием, но «Микула», чтобы не нагнетать обстановку, покинул Баренцбург.

Однако в целом норвежской стороне пришлось принять ослабление своего единоличного контроля как факт. «На последней сессии СРНК норвежцы зафиксировали в протоколе следующее: „Норвежская сторона рассчитывает, что российские органы рыбоохраны также не будут препятствовать береговой охране Норвегии в осуществлении ею своего мандата“», – отмечают сотрудники Росрыболовства.

Вольная трактовка

Точкой отсчета «рыбных войн» за акваторию Шпицбергена считают 1977 год, когда Норвегия в одностороннем порядке объявила 200−мильную зону вокруг архипелага рыбоохранной, наделив себя правами устанавливать правила рыболовства и контролировать суда других стран. Норвегия весьма вольно трактовала Парижский договор 1920 года, определивший особый статус архипелага Шпицберген и его территориальных вод. Согласно документу, архипелаг стал демилитаризованной зоной под суверенитетом Норвегии. Подписавшие договор 42 страны получили равное и недискриминационное право вести хозяйственную деятельность на его территории.

Более поздние конвенции ООН дали право прибрежным государствам устанавливать вдоль своих берегов 200−мильные исключительные экономические зоны (ИЭЗ). Установить ИЭЗ вокруг Шпицбергена Норвегия все же не решилась, осознавая правовую небезупречность своих действий и побаиваясь мощи социалистического соседа. Но даже провозглашение рыбоохранной зоны с точки зрения мирового права весьма сомнительно. «Как квалифицировал в 1982 году Международный суд ООН, „попытка посредством одностороннего акта установить международные морские разграничительные линии независимо от правовой позиции других государств противоречит признанным принципам международного права“. В данном случае Норвегия обязана по договору о Шпицбергене 1920 года осуществлять свой суверенитет над архипелагом только „на условиях, предусмотренных договором“. А договор не предусматривает права Норвегии устанавливать кроме территориальных вод какие-то еще морские зоны вокруг Шпицбергена», – говорит профессор МГИМО доктор юридических наук Александр Вылегжанин.

Против рыбоохранной зоны выступили Испания, Исландия и Советский Союз, который незамедлительно передал соответствующую ноту правительству Норвегии. Тем не менее норвежцы продолжают игнорировать мнение стран-партнеров и настаивают на своем. «До сих пор Норвегия старалась ограничить экономическую деятельность русских в районе вокруг Шпицбергена, и эта линия будет, скорее всего, продолжена. Если нам не хватит аргументов природоохранного характера, для прекращения подобной деятельности будет поднят вопрос о юрисдикции», – заявил год назад информагентству barentsobserver.com ¹ сотрудник норвежского Института международных вопросов Индра Эверлан.

Непрочное слово джентльмена

Норвегия последовательно усиливала влияние в так называемой рыбоохранной зоне. В 1983 году она в одностороннем порядке изменила унифицированные российско-норвежские правила рыболовства в Баренцевоморском бассейне, принятые СРНК в 1981 году, и объявила о распространении новых норм на акваторию Шпицбергена.

До сих пор в правилах рыболовства двух стран присутствуют существенные разночтения. К примеру, разрешенный размер ячеи трала и минимальная длина вылавливаемой трески. Россия неоднократно предлагала привести «уравнение» к общему знаменателю. Норвегия не спешила. Возможно, потому, что унификация правил лишила бы БОХР возможности демонстрировать миру свое главенство в водах Шпицбергена. Несмотря на коренные разногласия, более 30 лет двум странам удавалось почти бесконфликтно эксплуатировать ресурсы Баренцева моря благодаря «джентльменскому соглашению» правительств. В том числе – в спорной акватории Шпицбергена.

«По договоренностям советского периода норвежские инспекторы вправе контролировать наши суда. Капитан, согласно инструкциям, которые никто не отменял, обязан принимать на борт норвежских инспекторов. При обнаружении нарушения они составляют акт, который капитан не подписывает и извещает об этом наши соответствующие органы. Но относительно задержания или ареста российских судов в районе действия договора о Шпицбергене никаких договоренностей с норвежскими властями не было в прошлом, да и сейчас нет. И это объяснимо. Это вытекает из непризнания нами правомерным введения 200−мильной рыбоохранной зоны», – поясняет Вячеслав Зиланов.

Но в конце 1990−х годов с утратой российским государством былого военного могущества норвежцы стали вести себя отнюдь не по-джентльменски. Они обосновывали свою позицию тем, что Россия не в состоянии бороться с браконьерством собственных рыбаков. Норвежцы утверждали, что в отдельные годы перелов трески российскими судами доходил до 160 тыс. тонн (свыше 80% выделенной нашей стране квоты). Однако Счетная палата РФ и Полярный НИИ морского рыбного хозяйства и океанографии, оценивавшие перелов по иным методикам, уверены: реальные цифры в восемь-десять раз меньше, и «грехи» российских рыбаков не превышают перелова норвежцев.

Интересен и другой аспект. В прошлом десятилетии, запомнившемся всеобщим российским бардаком и бесконтрольностью, масштабы незаконного лова в Баренцевом море действительно были катастрофическими. Но норвежцы не слишком волновались из-за «русских браконьеров»: весь «серый» улов шел по заниженным ценам на их же фабрики, быстро построенные под «русскую рыбу». Но с начала 2000−х годов, когда наш рыбный бизнес нашел более интересные рынки сбыта, а правительство страны вознамерилось вернуть уловы в Россию, норвежцы внезапно озаботились вопросами охраны рыбных ресурсов.

Основание айсберга

Более 90% выделяемых ежегодно квот на треску и пикшу норвежские рыбаки выбирают у берегов родной страны, в норвежской ИЭЗ, остальное – в других морях и возле Шпицбергена. Россия, напротив, вылавливает в районе архипелага до 50% улова трески и пикши. При сопоставлении этих цифр становится понятно, что навязчивое стремление норвежцев стать единственными регуляторами в 200−мильной зоне вокруг Шпицбергена лишь отчасти объясняется желанием контролировать запасы промысловых рыб.

Борьба за биоресурсы – всего лишь верхняя часть айсберга. Более сильный стимул – месторождения нефти и газа на шельфе архипелага. По неофициальным прогнозам российских геологов, запасы углеводородов в этой части Баренцева моря могут составить около 5−6 млрд тонн условного топлива.

Согласно Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, прибрежное государство, установившее ИЭЗ, владеет также шельфовыми месторождениями. В этой связи особое звучание приобретает намерение норвежцев трансформировать рыбоохранную зону в исключительную экономическую. Это позволило бы им не только получить в свое распоряжение новые месторождения нефти и газа (запасы на собственном шельфе Норвегии уже истощены), но и обеспечить в перспективе наполнение государственного бюджета. Дело в том, что, согласно норвежским законам, нефтегазодобывающие компании, работающие на шельфе страны, должны платить в казну 78% доходов.

По Парижскому же договору налоги на предпринимательскую деятельность компаний на архипелаге и в его территориальных водах на порядок ниже, а отчисления идут самим странам и на развитие Шпицбергена. Если позволить событиям развиваться по норвежскому сценарию, разработка шельфовых месторождений международными нефтегазовыми компаниями принесет пользу именно Норвегии, но отнюдь не Шпицбергену.

По аналогии с объявлением рыбоохранной зоны в 1985 году Норвегия ввела в действие в шельфовых пространствах вокруг архипелага национальный нефтегазовый закон, разработанный для континентальной части страны и ее шельфа. Используя хитроумные формулировки, норвежцы распространили на шельф архипелага нормы своего национального законодательства, заявив тем самым мировому сообществу о своем праве в одностороннем порядке устанавливать выгодный им режим в тех пространствах, где должны действовать нормы договора о Шпицбергене. «Удивительно, что реакция стран – участниц Парижского договора не последовала ни на названный нормативный акт, ни на новую редакцию норвежского нефтегазового закона от 1996 года. О своем принципиальном несогласии с позицией Норвегии по режиму шельфовых пространств вокруг Шпицбергена заявили лишь Россия и Великобритания, но – без всякой связи с названными нормативными актами», – констатирует эксперт по международно-правовым проблемам Арктики Александр Орешенков.

По его мнению, отсутствие реакции стран – участниц договора на конкретный факт установления Норвегией национальной юрисдикции на шельф и достижение договоренности о делимитации морских пространств с Россией в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане может развязать Норвегии руки в деле преобразования так называемой рыбоохранной зоны вокруг архипелага.

О вреде созерцания

Норвегия не заинтересована в коллегиальном обсуждении вопроса о статусе 200−мильной зоны вокруг Шпицбергена. Однако в международном праве есть механизмы, позволяющие ей расширить свои права в отношении Шпицбергена и прилегающего к нему шельфа, не собирая кворум. «Для этого используется концепция молчаливого признания, основанная на применении принципа эстоппель (в международном праве – утрата государствами возможности ссылаться на какие-либо факты или обстоятельства). В случае со Шпицбергеном это предполагает молчаливое согласие стран – участниц Парижского договора 1920 года с определенным положением вещей. Норвегия, не считаясь с ранее достигнутыми джентльменскими договоренностями, активно использует эту концепцию в сочетании с грамотным применением юридической техники и административного ресурса при утверждении суверенитета над Шпицбергеном и суверенных прав над прилегающими к нему пространствами, каждый раз закрепляя достигнутую позицию новым витком укрепления своей юрисдикции – на пути от ограниченного суверенитета к „полному и абсолютному“», – отмечает Александр Орешенков.

России также невыгодно выносить решение проблемы на уровень стран-подписантов: это приведет к интернационализации Арктики и сужению прав двух основных пользователей северных ресурсов. «Интересам России вполне отвечает правовое положение Шпицбергена, определенное в соглашении между Россией и Шведско-норвежской унией 1872 года и Парижском договоре 1920−го, и уважение этих международных договоров. А вот ухудшить это правовое положение можно (к выгоде Норвегии). Прежде всего – посредством делимитации морских районов между российскими арктическими территориями и Шпицбергеном таким образом, будто Шпицберген – это государственная территория Норвегии, не обремененная условиями, предусмотренными договором о Шпицбергене 1920 года», – предостерегает Александр Вылегжанин.

Предпочтительный вариант для нашей страны – договориться с Норвегией о статусе Шпицбергена и 200−мильной зоны вокруг него таким образом, чтобы российские интересы были полностью учтены. Для достижения этой цели не вредно воспользоваться опытом той же Норвегии. А именно – разработать и последовательно осуществлять государственную стратегию в отношении архипелага и прилегающего к нему района. Необходимо по примеру соседей максимально расширить присутствие Шпицбергена в национальном гражданском, налоговом и административном законодательстве. Найти силы и волю для расширения хозяйственного присутствия на самом архипелаге. Наконец, нельзя уступать в «рыбных войнах» – ни на сессиях СРНК, ни в акватории Шпицбергена.

«Для решения вопроса по предпочтительному для себя варианту Россия должна предпринимать определенные шаги. Например, восстановить флот рыбоохраны, оснастить его современными судами, чтобы наши инспекторы находились в равных с норвежцами условиях. Возродить научно-исследовательский флот, изыскания которого дадут нам возможность более аргументированно отстаивать свою позицию на сессиях СНРК. Цена вопроса для Северного бассейна не так уж велика – около 150 млн долларов. Иначе потеряем в разы больше», – уверен Вячеслав Зиланов.

Совокупность стратегических и тактических действий российского государства, по мнению экспертов, предотвратит попытки Норвегии закрепить контроль над Шпицбергеном и прилегающим к нему районом на том сомнительном основании, что «русских здесь уже давно нет».

Данный материал находится по адресу: http://www.expert.ru/printissues/northwest/2009/47/arktika/