Конфликт сахалинских рыбаков – «АН–Сахалин»
Несмотря на развернувшуюся в СМИ полемику между сахалинскими рыбаками и Федеральным агентством по рыболовству, накал снять не удается – рыбаки по-прежнему «испытывают терпение власти», а Росрыболовство, похоже, не собирается их услышать. Существует ли удобная и правильная модель управления рыбной отраслью Сахалина?
Разобраться в причинах конфликта мы попытались вместе со специалистом в вопросах экономики рыболовства, кандидатом экономических наук, заведующим кафедрой государственного и муниципального управления ТГЭУ, одним из разработчиков Стратегии развития Сахалинской области, Игорем БЫСТРОВЫМ.
– Игорь Михайлович, сахалинцам позволили работать по зарекомендовавшей себя заявительной («олимпийской») системе. Но это похоже на тактический маневр ФАР – заключить лишь временное перемирие. Если «зрить в корень», чего на самом деле добиваются рыбаки и чего хочет ФАР?
– Вначале о тех вопросах, неотложного решения которых рыбаки требуют от президента и премьера. Их три: простаивают достаточно современные суда, продолжается сокращение возможностей в прибрежном рыболовстве, сохраняется ежегодное перераспределение права доступа к промыслу лососей, не обловленных на рыбопромысловых участках. Происхождение проблемы из «лихих девяностых» прошлого века. В последние несколько лет в рыбохозяйственном комплексе произошли существенные положительные изменения, но на этом фоне старые проблемы еще более обострились.
В соответствии с действующим законодательством все водные биоресурсы, переданные в промысел, закреплены за пользователями. Так вот на фоне этого порядка у нас, в Сахалинской области, остался солидный объем с неустановленными правоотношениями. Это десятки тысяч тонн промысловой кеты и горбуши, избыточной на нерестилищах и для искусственного воспроизводства, но проскочившей мимо неводов к рекам. Действительность такова: в соответствии с законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» право на добычу лососей возникает только у пользователей рыбопромысловых участков.
Сахалинские реки не имеют рыбопромысловых участков для ведения рыболовства, т. е. реки являются водоемами общего пользования. Вот здесь и возникают два неурегулированных законодателями вопроса: кто имеет право ловить в этих водоемах и кто определяет, кому ловить?
– Говорим об этом не первый год, но правила игры не меняются…
– Важно понимать, какова цена вопроса. Неурегулированный объем превышает вылов лососей всеми дальневосточными субъектами, за исключением нас и Камчатки. В рыбохозяйственном комплексе страны имеются такие «подвешенные» ресурсы. Хотя и не повод для гордости, но, из мне известных, наш – самый крупный, как в физическом измерении, так и в денежном выражении… своеобразие ресурса в том, что он распылен на полторы-две сотни рек. Ресурс не имеет самостоятельного экономического смысла и хорош как добавка к морскому промыслу.
Необходимо отметить, что и рыбацкое сообщество, и администрация, ныне правительство области, второй год буквально продавливают поправки в Правила рыболовства Дальневосточного бассейна, которые резко снизили бы конфликтный объем. Названные правила устанавливают расстояние от невода до нерестовой реки, при этом нет разницы между пересыхающим в межень ручьем и, к примеру, рекой Найба. Снятие этого ограничения для части рек позволило бы повысить уловистость морских ставных неводов и снизить напряженность. Что касается заполнения нерестилищ, технически регулирование уловистости неводов в море – не сложнее регулирования пропуска производителей в реке на рыбоучетном заграждении.
– После протеста рыбацкой общественности, отправленного в Москву, произошли изменения в составе комиссии по регулированию вылова. Почему именно сейчас?
- Существует ведь только два варианта решения проблемы: в соответствии с законодательством урегулировать спорный ресурс или ломать строптивцев. Комиссия – рычаг. Хотя давайте определимся с местом комиссии в системе государственного управления лососевыми. Схематично это выглядит так: рыбохозяйственная наука изучает богом данный природный ресурс и дает прогноз вылова в штуках. Рыбопромышленники вылавливают не штуки, а уже тонны. Целью же всего процесса являются деньги, т. е. биологический прогноз запускает экономику. Механизм, который приспосабливает рекомендации биологической науки к возможностям и потребностям промысла, ожиданиям проживающего на территориях, с которых ведется промысел населения, это и есть комиссия по анадромным. Значит, в состав комиссии должны входить люди, которые понимают эти процессы. Конечно, это рыбопромышленники и представители органов управления субъекта Федерации, на территории которого осуществляется промысел и который заинтересован не столько в объемах вылова, сколько в том, чтобы все муниципальные образования в нем участвовали, и чтобы этим промыслом мы не подорвали собственное развитие.
– То есть, вы считаете, что федеральных структур в комиссии не должно быть?
– Нет, я говорю о Росрыболовстве в комиссии. Явно избыточное действие. Схематично это выглядит так: сами предлагаем, сами обсуждаем, сами утверждаем. А в случае с рыбой в реках еще и сами выбираем, разрешаем и ловим. Согласитесь, в этом варианте не только комиссия, но и рыбаки не нужны.
– Именно этот шаг со стороны Росрыболовства – изменение состава комиссии – обострил конфликт?
– Не обострил, а спровоцировал, ведь это показало, что Росрыболовство пытается сохранить статус ресурса в нынешнем состоянии.
– Из состава комиссии выведен и представитель коренных малочисленных народов Севера. Это допустимо, на ваш взгляд?
– Необходимо понимать, что в сахалинском варианте комиссия переняла лучшие традиции рыбохозяйственных советов. Решая вопросы, которые, по большому счету, к вопросам «биологии» и рыбоохраны никакого отношения не имеют.
Коренные малочисленные народы у нас обеспечиваются Федеральным агентством по рыболовству, а не комиссией по анадромным видам рыб. Но присутствие представителя в составе комиссии считаю необходимым. Это позволяет им заявить о себе, и рыбаки идут навстречу. Комиссия, как орган коллегиальный, учитывает не только проблемы представителей КМНС, но и потребности различных групп населения (обеспечение больниц, пенсионеров, малоимущих и т. д.), учитывается и территориальное размещение объектов отрасли.
Выходит, выпало важное звено – звено, которое привязывает рыбную отрасль конкретной территории ко всему населению, к нашим нуждам, социальным проблемам. Изменяя таким образом состав комиссии, мы совершаем ошибку. Если комплексно решать все вопросы, в том числе социальные, то механизм выстроится вполне гармоничный. Ковать железо надо горячим, а не когда путина закончилась и мы поймали все, что можно было поймать, оставив решение социальных вопросов губернатору и президенту.
– Выпало еще одно звено – представитель от профсоюзов. Неужели за ненадобностью?
– Есть, например, на Сахалине определенная тенденция создавать недобросовестными рыбопромышленниками компании-одновневки – в путину их банкротят, уничтожают, а люди остаются без зарплаты. Да, это не относится к вопросу организации промысла лососевых и регулируется другим законодательством, но комиссия их обсуждает и формирует консолидированное мнение о том, что правильно, а что нет. Исключение из комиссии профсоюзов по вопросам охраны труда (а промысел – один из опасных видов хозяйственной деятельности) совершенно непонятно.
– Насколько остро стоит проблема с крабовыми браконьерами?
– Если вы имеете в виду заголовки статей на официальном сайте Росрыболовства, то не стоит на это обращать внимания. Ну нет других аргументов, кроме «сам дурак», и нечего с этим спорить. Сущность этого вида браконьерства можно определить примерно так: транснациональные группировки эффективно используют образовавшиеся за время борьбы с коррупцией и избыточным администрированием пробелы в законодательстве.
Корни – опять же в прошлом веке. Мы уже закрывали в свое время промысел морского ежа на Южных Курилах. Вывозя тысячами тонн в Японию и ничего не давая бюджетам страны, помогли отстроить северные города нашего соседа. Сейчас ситуация выравнивается, потому что у рыбаков появилась возможность работать легально. Что касается крабов в присахалинских акваториях, все компании, которые ловят краба, – ходят под чужими флагами (не сахалинские компании, а интернациональные международные преступные группы). В море краб есть, его поставляют за рубеж (и цифры звучат запредельные, в десятки тысяч тонн), а в официальном промысле его нет.
Схема проста, судно иностранного государства якобы не осуществляет промысел, в случае его задержания капитан сообщает, что он всего лишь перевозит чужую продукцию. У нас в стране регламентирован промысел, а транспортировка рыботоваров ничем, кроме требований по обеспечению безопасности мореплавания, не ограничивается.
Иногда мы, борясь с коррупцией, закрываем глаза на очень важные, вполне очевидные вещи. Я говорю о вышесказанных «подфлажниках», ведь вопрос о необходимости введения разрешительной системы на транспортировку ставился ФСБ России неоднократно.
– Зачем это делается и как урегулировать?
– Кому-то это выгодно, и кто-то, как мне кажется, специально лоббировал вопрос, чтобы разрешение на транспортировку не выдавалось. Все просто: нужно внести поправки в закон о рыболовстве, что не только вылов, но и транспортировка должны осуществляться по разрешениям, и тогда у тех же пограничников появятся мотивация и аргументы. Основанием для выдачи разрешений на транспортировку является подтверждение происхождения вылова.
И еще важный момент: если государство вводит ограничения, то оно должно быть в состоянии эти ограничения проконтролировать. А если не может, то зачем они нужны? По сути, мы вместо рыбаков, которые могли бы нормально работать, отдали эту возможность оргпреступности. Мы могли бы на эти деньги стать богаче, но стали на эти деньги – беднее, потому что у нас эту рыбу украли. Ни бюджет, ни территория – ни копейки не получили.
– Коснемся коротко злополучных вопросов со стеркодерами и маломерными судами.
– Что касается стеркодеров, тема старая. Один из вопросов во времена моей работы в департаменте по рыболовству у многих вызывал удивление: цена, по которой они были приобретены под госгарантии (явно можно было найти дешевле). Суть государственной гарантии была в том, что государство обеспечивало эти суда объемами на вылов, достаточными для соблюдения графиков платежей. Суда работали в системе Рыбакколхозсоюза (времена, когда распадались базы флотов, продавались новые суда, создавались новые компании), и ограничений на ввод флота не было, но был ограничен объем вылова для предприятий субъекта Федерации (существовало соглашение между дальневосточными субъектами). Я не помню, чтобы они получали ресурсное обеспечение в объеме хотя бы 50 процентов. Если пароход больше стоит, чем ловит, – он деньги проедает, а не зарабатывает! Конечно, рыбаки и судовладельцы имели тогда хороший заработок, но сам механизм-то был явно неадекватен. Есть ли смысл тащить старые проблемы в нынешнее время?
Изданные в развитие закона о рыболовстве нормативные акты существенно осложнили жизнь и рыбакам-прибрежникам. Мы потеряли возможность добывать некоторые ресурсы, притом что общие объемы вылова устойчиво растут.
О маломерных судах. У нас достаточно акваторий, где эффективно работать регистровыми судами – нереально (во-первых мелко, во-вторых, для добычи очень многих прибрежных объектов они нерентабельны). Расходы на содержание МРСки устрицей, бычком или водорослями не покроешь. Сократился и промысел объектов в пределах рыбопромысловых участков.
В соответствии с законодательством они закрепляются за пользователем для осуществления видов рыболовства. При этом наличие третьих лиц на участках не допускается. Произошло закрепление водоемов под определение, а не под какой-то реальный перечень промысловых объектов. При этом абсолютно очевидно, что не найти пользователя, который был бы способен извлечь из акватории все виды биоресурсов, очевидно и то, что всегда появится некто, которому позарез нужен ресурс именно в этом водном объекте, либо он знает, как использовать его полезные свойства.
Некоторое время назад проблема решалась тем, что пользователь разрешал добывать в пределах закрепленного за ним РПУ не интересующие его объекты. Конечно же, не безвозмездно, но это снимало напряжение. Теперь мы на букве закона. Ловить чужим – нельзя.
Последнее, что всколыхнуло рыбаков, – заседание Дальневосточного научно-промыслового совета, где говорили о создании единого промыслового пространства, в котором прибрежники в океан явно не выйдут, но крупнотоннажный флот в зону прибрежного рыболовства – войдет. Мы имеем Татарский пролив, и все запасы камбалы, на которой жили десятилетиями мелкие поселки, выбили крупнотоннажными судами на зимовальных ямах. То же самое произошло и с крабами, и с креветками. Я помню, как раньше небольшими пароходиками возили волосатого краба на берег, там и продукцию готовили (а не в море). Наверное, жили бы и по сей день безбедно. По мнению рыбаков, позиция ФАР неприемлема для Сахалина, потому что Агентство сокращает возможности для прибрежного рыболовства в угоду крупным компаниям.
– А прибрежное рыболовство – есть малый бизнес…
– Это Кунашир, Итуруп, Невельск, Томари, Южно-Сахалинск, Анива, Корсаков. Для нас решение вышеперечисленных проблем крайне необходимо. Прибрежные поселки сохраним только в том случае, если дадим населению работу. Простой пример – мой родной город Невельск. После землетрясения вся страна его восстанавливала. Дома возвели, но работы нет, жизнь не кипит. Невельский порт повис на балансе Нацрыбресурсов. Тот ресурс, который производится в Невельском районе (два государственных завода – «Ясноморский» и «Сокольниковский» – воспроизводят кету), два последних года добывали не невельчане, и даже если их принимали в качестве субподрядчиков, то что они получили..? Ресурсы уходят за пределы Сахалинской области, вот что обидно. Притом что все понимают: если доступ к промыслу – есть и рабочие места, если мы снимем вдруг возникшие барьеры, увеличим объемы в прибрежке, это вдохнет жизнь в прибрежные территории.
– Рыбаки протестовали и против слияния Камчатского и Сахалинского теруправлений. Оно произошло?
– По сути, да. Но Роскомрыболовство действует, как бы нам это не нравилось, в рамках своих полномочий. Это действия, которые направлены не на разрешение ситуации, а на усиление конфликта. Наверное, это кому-нибудь и нужно. Возможно ли примирение? Сломать можно кого угодно, Сахалинская область не самая большая, и рыбаки не самые многочисленные. Причем конфликты сахалинские. Мало затрагивающие интересы других субъектов Федерации. Но власть должна не ломать, а решать. Мы ломаем людей, пытаясь любыми методами оставить ресурс за Росрыболовством. Рыбаки пока ведут себя в рамках законного поля. Пишут вышестоящим руководителям. Люди не устраивают забастовок (а у нас в путину все население – рыбаки), не блокируют решение комиссии, обращаются в органы власти согласно Конституции, не удовлетворяются ответами – и пишут снова.
– Возможно ли, на ваш взгляд, решить конфликт в ближайшее время, накануне путины?
– Решить можно все. Орган, осуществляющий государственное регулирование экономики в данном секторе имеет для этого все возможности. Ситуация рано или поздно разрешится – возможно, в следующем году. Неурегулированный ресурс, который теперь стал известен всем, не позволит им манипулировать, какой-то регламент обязательно будет создан.
Что касается перспектив прибрежного рыболовства, аквакультуры – это отдельная тема, к ней можно вернуться. Необходимо понимать, возможно, будут возникать и более трудные вопросы, но это ведь хорошо – значит, развиваемся. Если бы рыболовство коллапсировало, то и проблем бы не было. Другое дело, как решать проблемы: по принципу, кто выше сидит или все-таки планово?
Цели будут ставиться, исходя из эстетических критериев: больше, красивее, сильнее…. Или исходя из анализа ситуации в экономике управляемой отрасли.
– Отсюда и вытекает требование рыбаков заменить руководителя ФАР.
– От перемены мест слагаемых… Смена фамилии без структурных изменений – шило на мыло. Менять нужно систему подготовки решений, создавать механизм учета и прогноза… а система должна быть направлена на конкретного производителя (знать, что производителю нужно и чего он категорически не захочет, какими аргументами его можно убедить). Если этого нет, то не случится и разрешения конфликта, он просто перейдет в другую фазу.
Решать нужно задачу, а не проблему. Проблемы ведь возникают помимо нашего желания. Определить цели и рассчитать последствия – это не сложнее, чем организация кадровых революций в Москве и на Сахалине. Конфронтация между рыбацким сообществом области и органом государственного управления перешла на следующий виток, надо перестать зацикливаться и идти вперед.
