Нужен ли рыбной отрасли порог освоения квот?

Более трех лет действует законодательная норма о 70-процентном пороге освоения квот на вылов водных биоресурсов. Каков эффект от этого требования, полезно оно оказалось или вредно, попытался выяснить корреспондент Fishnews.

Напомним, что с 2019 года закон о рыболовстве предусматривает расторжение договоров о закреплении квот в случае их освоения пользователем менее чем на 70% в течение двух лет подряд. Такие случаи рассматривает комиссия по принудительному прекращению права на вылов ВБР. Видя нарушения, комиссия обращается к предприятию с рекомендацией добровольно расторгнуть договор. Если пользователь не идет навстречу, отраслевой регулятор обращается в арбитражный суд. Отметим, что «норма о 70%» вводилась под предлогом борьбы с так называемыми «квотными рантье».

Судебная практика

Чтобы составить представление о масштабе явления, корреспондент Fishnews промониторил арбитражные решения (постановления) по подобным делам в картотеке «Электронное правосудие». Выборка проводилось путем поискового запроса «рыболовство» в текстах судебных актов за период с 1 по 30 апреля 2022 года.

За это время вынесено 17 решений судов первой инстанции и 12 постановлений судов апелляционной и кассационной инстанций в отношении 29 компаний (в общей сложности 41 договор о квотах). Иски о расторжении подавало Росрыболовство или его теруправления, в двух случаях — профильные структуры региональных органов исполнительной власти.

В 13 делах речь шла о промысле в Дальневосточном рыбохозяйственном бассейне, в 10 — о Балтийском море, в трех — о Волге, в двух — о Каспийском море, в одном — о Ладожском озере. Наметились и «популярные» объекты промысла: камбала речная в бассейне Балтийского моря (четыре иска), треска в Балтийском море (три иска), сельдь-черноспинка в Волге (два иска), палтусы, треска и минтай на Дальнем Востоке (по два иска).

В качестве причин недоосвоения ответчики называли плохое состояние запасов, ограничения из-за пандемии, поломки судов, временное отсутствие рыболовного участка, неожиданное закрытие промышленного лова и «нахлебничество» косаток (в случае с палтусами).

Таким образом, из 29 судебных актов в 21 случае ответчики (рыболовные компании) были признаны добросовестными пользователями и суды встали на их сторону. В 8 случаях иски о расторжении были удовлетворены. В этих арбитражных делах освоение квот пользователями в течение двух лет было равно нулю или по нескольку процентов и лишь у одной компании — 10% и 24%.

Не отмечено ни одного случая отмены решения суда первой инстанции вышестоящими арбитражами, что свидетельствует о внятной политике в таких делах. Об этом же говорит и то, что судебные акты написаны в схожих фразах.

Общим для арбитражей стало суждение, что расторжение договора является крайней мерой, применяемой к недобросовестному пользователю в случае, когда все другие средства воздействия исчерпаны. При этом некоторые ссылались на определение Верховного суда РФ от 23 января 2017 года (№ 307-ЭС16-18765 по делу № А56-72755/2015), согласно которому, расторжение «носит исключительный характер и является по своей правовой природе санкцией, применяемой судом к злостному нарушителю договорных обязательств».

Как все начиналось

Когда в 2004 году была принята первоначальная редакция федерального закона о рыболовстве, нормы о минимальном пороге освоения в ней не было. Однако в 2007 году в статью 13 закона внесли поправку о принудительном прекращении права на промысел в случае освоения квоты менее чем на 50% в течение двух лет подряд.

«Эта норма в первую очередь была направлена на вытаскивание из «темных коммерческих глубин» значительной части уловов, которая ранее не отражалась в официальной отчетности и, как говорится, проплывала мимо государственной кассы», — отметил председатель правления Межрегиональной ассоциации прибрежных рыбопромышленников Северного бассейна Валентин Балашов.

По его мнению, у введения двухлетнего порога вылова было и еще одно предназначение. «В 2008 году шла подготовка к заключению новых долгосрочных договоров на 10-летний период, и в правительстве хотели минимальных гарантий от рыбаков по объемам будущих выловов. Прямо скажем, не доверяли. Придумали 50% за два года. О «рыбных рантье», конечно, говорили в то время. Однако требование про 50% не имело отношения к борьбе с теми пользователями водных биоресурсов, у которых на балансе не было собственных судов. Дело в том, что законодательство о рыболовстве в этой части тогда позволяло рыбопромышленникам вести промысел по договорам о совместной деятельности, позже — на арендованных судах. Люди работали законно», — подчеркнул Валентин Балашов.

В 2016 году в закон о рыболовстве внесли вступившую в силу с 2019 года поправку о повышении порога освоения с 50 до 70%. Тогда же появилась связанная норма о необходимости освоения квот на судах, принадлежащих лицу на праве собственности или используемых им на основании договора лизинга. Также допускалось выбирать этот лимит на судах, используемых на основании договоров бербоут-чартера или тайм-чартера, если речь шла об одной группе лиц.

Будут дорабатывать

Сейчас в Росрыболовстве прорабатывают усовершенствование мер по борьбе с «квотными рантье». Объединенная пресс-служба ФАР прокомментировала ситуацию:

«Проблема с «квотными рантье» существует уже не первый год. Безусловно, введенный запрет перехода прав на вылов к компаниям, не имеющим флота в собственности или в лизинге, а также повышение порога необходимого освоения квот с 50 до 70% был эффективной мерой, но недобросовестные пользователи нашли возможность обойти это.

Так, некоторые владельцы квот входят в так называемый состав «группы лиц» определенной законом «О защите конкуренции», и перепродают свою квоту. При такой схеме объем осваиваемой квоты зачитывается предприятию — держателю доли квот, а не организации, фактически осуществляющей промысел.

В настоящее время Росрыболовство прорабатывает возможность определения ограниченного перечня оснований вхождения в состав «группы лиц», с учетом которых пользователи смогут на законных основаниях осваивать предоставленную государством квоту.

Важно отметить, что «квотные рантье» оказывают негативное влияние на рентабельность добычи и себестоимость продукции, соответственно, и на ее конечную цену. А также они мешают формированию и развитию честной конкурентоспособной среды».

Нужен ли рыбной отрасли порог освоения?

Вопрос о нужности или ненужности, полезности или вредности 70% порога освоения Fishnews задал руководителям отраслевых объединений.

Президент Ассоциации добытчиков краба Александр Дупляков:

«Если подходить к вопросу объективно, то, вне всяких сомнений, Росрыболовству необходим механизм, позволяющий лишать недобросовестных пользователей квот и тем самым повышать эффективность использования государственного ресурса. Такой механизм существует, его ужесточили, подняв порог с 50 до 70%.

Но, как говорит судебная практика, это не обязанность, а право Росрыболовства. Беда в том, что регулятор исходит из презумпции недобросовестности пользователя и не разбирается в причинах неполного освоения квот. Пользователь считается виновным до тех пор, пока не сможет доказать обратное в суде. При этом, обладая исчерпывающей информацией, Росрыболовство способно самостоятельно принимать объективные решения о необходимости инициировать процедуру принудительного прекращения права на вылов. Вероятная причина — нежелание брать на себя ответственность за решения и защищать эти решения перед соответствующими надзорными органами, даже в самых очевидных случаях.

Так или иначе, пользователя отправляют в суд. А судебные тяжбы отнимают ресурсы — это и потерянное время, и финансы. Причем ресурсы теряют и компании, и собственно отраслевой регулятор.

У недоосвоения могут быть самые разнообразные причины, в том числе уважительные. Безусловно, на освоение сильно влияет промысловая обстановка, как, например, резкое снижение уловов камчатского краба в Камчатско-Курильской подзоне в 2020 году. Поэтому, рассматривая вопрос о возможном расторжении договора, надо взвешенно и дифференцировано подходить к каждому случаю.

В текущей ситуации, когда на объективные условия накладываются рыночно-санкционные ограничения, есть резон ввести на два-три года мораторий на использование этого механизма, так как риск недоосвоения квот существенно возрастает».

Президент Ассоциации рыбохозяйственных предприятий Приморья (АРПП) Георгий Мартынов:

«Норма о пороге освоения нужна обязательно. Ведь главная задача рыбной отрасли — это осваивать выделенные ресурсы. Поэтому если предприятие не осваивает, то надо принимать меры. Однако какие меры, вот в чем вопрос.

Согласно закону о рыболовстве, норма о лишении квот при недоосвоении может применяться, а может — нет. Если какое-то предприятие в течение двух лет подряд по субъективным организационным причинам не выходит в район промысла, то, конечно, тут и вопросов не должно возникать. Такие предприятия надо лишать долей квот и выставлять эти доли на аукцион.

Но есть и другая ситуация, когда предприятия ведут промысел, но не могут освоить. Такая ситуация, например, сейчас складывается с палтусом. Наша ассоциация направила в Росрыболовство письмо в связи с тем, что Приморское теруправление ФАР инициирует иски о расторжении договоров с предприятиями, ведущими промысел палтуса в Дальневосточном бассейне. Но у них — объективные причины, это обстоятельства непреодолимой силы. В таких случаях вопросы уже к науке и к регулятору — нужно что-то же делать с этим промысловым объектом. И еще вопросы к комиссии по расторжению договоров: она обязана тщательно оценивать каждый факт и внимательно вникать во все обстоятельства».

Президент Ассоциации предприятий рыбной отрасли Хабаровского края Сергей Рябченко:

«Я считаю, что в сложившихся обстоятельствах механизм досрочного расторжения квот из-за недоосвоения не нужен. Существует множество объективных обстоятельств, которые могут препятствовать освоению квот. Например, судно не сумело своевременно выйти на промысел из проблем с ремонтом. Ведь в условиях санкций это очень серьезная проблема.

Другая причина — судно сломалось в море, а ЗИПа нет, в результате — простой. Еще пример: из-за сложной погодной и ледовой обстановки на промысле весенней сельди в Охотоморье уже два года освоение не превышает 50%. А если судно забилось продукцией из-за проблем с перегрузом, транспортами, контейнерами, экспортом и так далее? В итоге — простой судна и недоосвоение выделенных объемов.

Объективных причин для недоосвоенния порога может быть много. Поэтому в условиях санкционного давления этот механизм изъятия долей квот является излишним».

Председатель правления Союза рыболовецких колхозов России Андрей Ануфриев:

«Когда обсуждалась идея о повышении порога освоения с 50 до 70%, то предприятия, входящие в наш союз, не поддержали это предложение. Однако решение было принято, и порог повысили с 2019 года.

К настоящему времени уже трем предприятиям нашего союза предъявлялись судебные иски такого рода. В одном случае компания до 70% не добрала буквально несколько десятых долей процента, но и у нее пытались отобрать квоты. В итоге суды, вникнув в обстоятельства и приняв во внимание объективные причины недоосвоения, во всех трех случаях приняли решения в пользу рыбаков.

Проблема еще и в том, что наша наука иногда завышает ОДУ. Приведу такой пример: в настоящее время в связи с событиями на Украине Международный совет по исследованию моря (ИКЕС, ICES) временно приостановил участие России в своей деятельности. В то время как информацию по треске в Балтийском море наша наука брала в основном у ИКЕС, а собственных исследований было недостаточно. Теперь калининградские рыбаки получат дополнительный фактор риска недоосвоения квот вследствие, возможно, недостаточно точного прогноза.

Я полагаю, что комиссия по принудительному прекращению права на добычу при Росрыболовстве просто не рассматривает причины недоосвоения, а принимает решения, исходя исключительно из формальных показателей. Восемь-десять лет назад комиссия относилась к этому более внимательно. Представители компаний приезжали на заседания комиссии, предоставляли документы, доказывали, что у них были объективные причины недоосвоения. Я накануне просмотрел положение о комиссии: исходя из этого документа, она все-таки должна вникать в обстоятельства и устанавливать, были ли у недоосовоения объективные причины или нет.

Я считаю, что такой высокий порог освоения не нужен».

Председатель правления Межрегиональной ассоциации прибрежных рыбопромышленников Северного бассейна Валентин Балашов:

«В настоящее время сложно найти делового человека, который, имея квоты, не вылавливает водные биоресурсы, потому что «лежит на печи». Такого, конечно, нет. А вот сюрпризы природы и международной политики могут сделать недостижимым для российских рыбопромышленников уровень освоения квот на добычу (вылов) водных биоресурсов в 70% в течение двух лет подряд. Практика последних 24 месяцев тому подтверждение. Пандемия коронавируса привязывала к причалу десятки траулеров из-за болезней членов экипажей, суда не работали на промысле, был дополнительный простой флота. В 2021 году природа отвернулась от рыбаков Северного бассейна, почти весь год не ловилась треска — недолов рекордный за всю историю трескового промысла. В текущем году уже можно констатировать принципиальное снижение уловов арктической трески — рыбы в море нет.

Теперь еще люди придумали «экономическую пандемию». Санкции создали проблемы с реализацией рыбной продукции на зарубежных рынках и оставили российских рыбаков без импортных запчастей и возможностей осуществлять нормальное техническое обслуживание судов. А суда, между прочим, имеют привычку ломаться.

По новострою отдельная печальная история. Там все суперсовременным импортным оборудованием напичкано от киля до клотика. Как с этим быть? Что-то сломается — тут Кулибина не позовешь, будешь теперь месяцами стоять у причала. ждать запчасти и специалистов от завода-изготовителя. И как ловить «70%» в таких условиях, когда и рыбы нет, и экспорт валится, и пароход сломался? А если еще какая пандемия завтра прилетит?

Короче, извините, пожалуйста, но скажу откровенно: наличие порога освоения водных биоресурсов для пользователя — это бред. Никакого разумного смысла эта норма уже давно не имеет. Ладно, можно выразить иначе — это излишний административный барьер.

Поймите, когда все хорошо, рыбопромышленник выловит 100% своей квоты, ведь это же его деньги. Занижать и «химичить» с уловами сегодня невозможно, система контроля рыболовства отстроена «муха не пролетит». И внутри страны, и в иностранных портах выгрузка рыбной продукции под полным контролем.

Эту норму необходимо убрать из 13 статьи закона о рыболовстве. Представьте себе, что это условие исчезло из закона — ничего не изменится в отрасли. Не нужно бояться самих себя, раздражать рыбаков угрозой расторжения договоров, не нужно сейчас это — время не то, и так все на нервах».

Андрей ДЕМЕНТЬЕВ, Fishnews

Май 2022 г.