Константин Згуровский: Бизнес необходимо привлекать к управлению ресурсами

Рыбные запасы имеют решающее значение для здоровья, занятости и процветания более миллиарда людей. Однако половина водных биоресурсов Земли эксплуатируется на пределе возможностей, либо близко к этому, еще треть ВБР находится в состоянии перелова. Причем количество популяций, подверженных перелову, с 1970-х годов увеличилось почти вчетверо.

Когда Мировому океану дается шанс на выздоровление, он показывает удивительную способность к восстановлению запасов. Но мощность рыболовного флота растет и уже, во многих случаях, превышает возможности воспроизводства водных биоресурсов. Следовательно, требуется найти решения, которые позволят одновременно сохранить ВБР и обеспечить доход и пропитание населению.

Таким решением может стать управление запасами на основе Права на ресурсы ( right - based management , RBM ). Оно предусматривает передачу эксклюзивных прав субъекту – человеку, компании, судну, общине или деревне – ловить рыбу в конкретном месте в конкретное время.

RBM - не новая концепция. На протяжении веков многие общины имели исключительные права на мелкий промысел в прибрежных районах. Некоторые из таких привилегий были закреплены законодательно и существуют по сей день, например, в Японии. А первая программа RBM для промышленного рыболовства была реализована в 1970-х годах на исландском промысле сельди.

Наилучших результатов в применении Права на ресурсы удалось добиться как на многовидовом траловом промысле в Британской Колумбии (Канада), так и при кустарном промысле в Эквадоре. RBM при его правильной подготовке и реализации может стать одним из самых мощных инструментов по поддержанию океанических ресурсов в здоровом состоянии.

Во многих развивающихся странах мелкомасштабное рыболовство управляется по принципу, который обычно называют территориальными правами пользования. Часто этот подход включает в себя «комплекс прав»: например, право на вылов сочетается с правом на управление запасами, включая наблюдение и сбор данных.

В юридической литературе права собственности делятся на «сильные» и «слабые». «Сильные», как правило, подразумевают долгосрочную перспективу использования ВБР, точное определение права собственности, защиту прав владельца и потенциального залогодержателя, эксклюзивное право на ресурс и являются частью общего режима управления.

Передовая практика RBM основана на ряде руководящих принципов. Так, определение ОДУ и общего допустимого промыслового усилия, меры по сохранению ВБР и морских экосистем должны основываться на научном подходе. Система, программа, цели, механизм передачи прав должны быть понятными и прозрачными. В правилах необходимо предусмотреть механизм защиты прав мелких рыбопромышленников и жителей рыбацких поселков. Важнейшее значение имеет отчетность. Также немаловажны разнообразие и гибкость применения: программы RBM можно адаптировать для промыслов в разных частях земного шара. Рассмотрим примеры использования RBM в нескольких странах.

В Намибии и ЮАР

До выхода Намибии из состава Южно-Африканской Республики открытый доступ к промыслу привел к истощению рыбных популяций. После обретения независимости в 1991 году правительство разработало план по обеспечению условий устойчивого и выгодного рыболовства. Существуют программы определения отдельных квот, эти лимиты сдаются в аренду через соглашения, которые позволяют правительству собирать т.н. «роялти» и возмещать затраты на управление. Сборы и срок аренды квот определяются исходя из их пользы – не только для промышленности, но и для граждан.

Со временем такая политика привела к существенному увеличению вылова Намибии, улучшению контроля за квотами, строительству современного флота и перерабатывающих предприятий. Рыбная промышленность республики прибыльна, ее вклад в ВВП страны вырос до 10% (в 1990 году – 4%), запасы у берегов государства восстановились.

В ЮАР до 1998 года распределялись квоты на долгосрочной основе. Министерство рыбного хозяйства внедрило концепцию ITQ (Individual Transferable Quotas) с правом их аренды на срок до 50 лет, после которых лимиты передаются государству. Затем законодательная власть сократила максимальный срок обладания правом на вылов до 15 лет. Предусмотрено, что права на вылов сдаются в аренду, но не продаются. Система ITQ предполагает относительно скромные масштабы государственного вмешательства, но не допускает концентрации прав на вылов у экономически сильных предприятий.

В Соединенных Штатах

Хороший пример эффективного управления за рубежом - советы по управлению рыболовством. В частности, Совет по управлению рыболовством в северной части Тихого океана (North Pacific Fishery Management Council).

В Северной Пацифике он курирует все федеральное рыболовство США на расстоянии от трех до 200 миль от побережья Аляски. Этот район приносит Соединенным Штатам две трети стоимости всех добываемых страной водных биоресурсов (по данным 2015 года).

Совет выделяет так называемые индивидуальные рыболовные квоты (Individual Fishery Quotas, IFQ) для промысла минтая в Беринговом море и добыче палтуса. Закон Магнусона-Стивенса об охране и управлении рыболовством (далее закон о рыболовстве или MSA) и подзаконные акты устанавливают объем каждой IFQ, их долей, а также общий годовой объем индивидуальных квот. Обладатель IFQ, не имеет права собственности на рыбу в воде, но имеет гарантию доступа к ресурсу.

Американский закон «О рыболовстве», положил конец иностранному контролю над промыслом минтая в Беринговом море. Суда должны не менее чем на 75% принадлежать гражданам США. Это привело к консолидации прав собственности в северно-восточной части Тихого океана, и большей занятости среди местного населения. Например, в начале 2000 года на промысле в Беринговом море работало 18 компаний, входящих в ассоциацию «Ловцов-переработчиков в море» (At-Sea Processors), а к 2015 году их осталось только семь. Но и для рыболовецких общин программа IFQ была весьма полезной, заинтересованные лица и члены Совета признают, что индивидуальные квоты стали большим шагом вперед в области управления рыболовством.

При промысле минтая крупные компании платят роялти. С 2001 по 2005 годы размер этих роялти колеблется между 42,6 и 60,5 млн. долларов за год, и с каждым годом эта величина увеличивается. С 2007 по 2013 годы оценки колебались между 59,9 - 79,5 млн. долларов в год при общем восходящем тренде.

Также разработана программа квот в целях развития местных общин (Community Development Quotas, CDQ) для промысла донных рыб в заливе Аляска. CDQ составляют 10% от общей квоты донных рыб для 65 сел в пределах 50 миль от побережья Аляски.

Одним из интересных примеров промысла, основанного на праве на ресурс, является траловый лов хека у побережий Орегона, Вашингтона и Калифорнии. Квоты распределяются между тремя секторами флота: судами, которые доставляют улов на берег; судами, которые передают добычу на плавбазы и траулерами-заводами, которые сами перерабатывают рыбу. После вычета доли для малочисленных народов, общедопустимый улов выделяется как определенный процент для каждого сектора. Начало сезона определяется наукой и заканчивается для каждого сектора, когда соответствующая доля ОДУ освоена. Всем судам необходимо получить разрешение на вход в промысел.

В Новой Зеландии

По данным Министерства рыбного хозяйства Новой Зеландии, к преимуществам индивидуальных передаваемых квот – Individual Transferable Quotas, ITQ относится снижение конкуренции и возможность распределить усилия в течение года с последующими рыночными преимуществами. Также ITQ обеспечивают предсказуемость доходов и снижение экономического риска, дают преимущества для сохранения ресурсов, позволяют максимизировать доходы за счет оптимизации конфигурации рабочей силы и снабжения.

Однако для рыбаков эти преимущества могут быть нивелированы особенностями реализации и функционирования имущественных прав системы. Например, сокращением общего объема вылова, рационализацией состава участников, увеличением административных расходов и обязательств по отчетности, платой за квоты и доступ к ресурсу.

Регулятор вводил ITQ для решения общих вопросов управления рыболовством, которые не удалось решить по-другому. В том числе «гонки» за рыбой, истощения запасов и сверх-капитализации отрасли. Правительство Новой Зеландии заинтересовано в повышении эффективности и экономической отдачи отрасли, поощрении инвестиций, лучшем управлении для обеспечения устойчивости промысла (система ITQ помогает удерживать вылов в пределах ОДУ). Также власти страны хотят стимулировать меры по увеличению запаса, обеспечить перспективы совершенствования добровольного выполнения ограничений, создать стимулы для коллективных действий по распределению прав на вылов, обеспечить участие некоммерческих организаций (НПО) в управлении ресурсами.

Всех этих результатов можно достигнуть с помощью режима ITQ. Основной вопрос: какие виды включать в систему, а какие исключить? Новая Зеландия изначально внесла в соответствующий перечень 27 объектов, которые составляли в 1985 году 83% от общего вылова. Впоследствии это количество увеличили до 40 видов. Целесообразность включения в список для ITQ экономически значимых и одновидовых объектов целевого промысла очевидна. Однако затраты и повышение сложности администрирования по объектам смешанного промысла несколько затрудняет функционирование системы.

Баланс потребностей людей, океана и экономики

Исследования показывают, что программы RBM могут способствовать сохранению популяций рыб. А обеспечить защиту прав рыбаков поможет их активное вовлечение в управление промыслом. Добывающие компании готовы поддерживать меры по защите морских экосистем и даже вкладывать средства в природоохранные мероприятия.

Также, по данным науки, программы RBM позволяют повысить общую экономическую эффективность рыболовства и безопасность для отраслевых предприятий. Сезоны добычи становятся более предсказуемыми, а рынок труда, соответственно, - стабильнее и безопаснее для работников. Внедрение RBM приводит к росту зарплат и усиливает способность компаний к географической диверсификации. Растет экономическая эффективность промысла, цены на свежие продукты повышаются, значительно увеличивается рентабельность.

Программы RBM способствуют стабилизации экономических и экологических показателей промыслов. Отмечу, что многие предприятия более активно инвестируют в совершенствование добычи. Изменение подходов к управлению может привести к корректировке рынка труда: сверхзанятость в секторе промысла корректируется и создаются новые рабочие места в других сферах рыбного хозяйства.

Программы RBM могут также решать социальные и культурные задачи, проблемы, связанные с первоначальным распределением прав на рыбную ловлю. Важно установить четкие, прозрачные и действенные правила, чтобы рыбаки обрели уверенность в действенности системы.

Сегодня существует множество конструктивных особенностей, которые позволяют промышленникам быть успешными в получении инвестиций, защите прав мелкомасштабного рыбного бизнеса и прибрежных рыбацких поселков. Промысел должен быть основан на основе научного определения безопасного уровня общего допустимого улова (ОДУ). На основе вводимых прав на вылов можно регулировать размеры и производительность рыбацкого флота, число дней на промысле, общую вместимость трюмов и количество орудий лова, совершенствовать орудия и способы добычи.

Международный опыт применения RBM показывает, что это не универсальное решение для всех проблем. Например, проблем перелова, неспособности государства бороться с ННН-промыслом, затрудненности доступа к ресурсу. Однако с помощью системы переходных квот, адаптированной к конкретным условиям, можно решить ряд социальных, экономических и биологических вопросов.

Одно из основных различий между административным управлением ресурсом и управлением, основанным на праве собственности, - разная ответственность за принятые решения. Регуляторная система по своей природе принимает большую часть ответственности за управление на себя. Система на основе права на ресурс базируется в большей степени на интересе правообладателя.

Правообладатели, которые больше заинтересованы в сохранении ресурса, мотивированы взять на себя больше ответственности за управление. Система RBM способствует расширению участия бизнеса в управлении запасами. Это особенно касается оперативного планирования, научно-исследовательских функций, а также создания новых возможностей для вовлечения правообладателей в сферу мониторинга. Кроме того, отмечу большую склонность предпринимателей к соблюдению правил и увеличение поддержки правоохранительных органов по сохранению биоресурсов.

Внедрение этой системы положительно влияет на выполнение функций государства по управлению рыболовством. Процесс распределения долей квот должен быть прозрачным и справедливым. Орган по распределению квот (например, рыбохозяйственный совет) должен включать не только представителей власти, но и значительную долю правообладателей (судовладельцев и рыбаков), ученых и технических экспертов.

Передача или аренда квот является важной частью системы RBM. Ограничения на передачу должны быть минимальными. Однако, учитывая сложность администрирования этого процесса, такие меры могут быть введены постепенно на более позднем этапе.

С учетом того, что в России в последнее время активно обсуждаются вопросы долгосрочного закрепления долей квот (в 2018 году их перезакрепляют уже на 15 лет), изучение мирового опыта может оказаться крайне полезным. Внедренный в РФ много лет назад т.н. исторический принцип представляет собой один из вариантов RBM, который доказал свою эффективность. Тем не менее, неоднократно делаются попытки этот принцип нарушить, ввести в практику аукционную продажу квот. На мой взгляд, такой путь к получению быстрых денег гибелен для устойчивого использования водных биоресурсов, а также для развития и модернизации отрасли. Аналогичной точки зрения придерживается и президент ВАРПЭ Герман Зверев.

Отмечу, что в России отсутствует механизм оборота долей, который, несомненно, должен быть создан. Но это – предмет отдельного разговора.

Константин Згуровский, старший советник программы по устойчивому рыболовству Всемирного фонда дикой природы, к.б.н.

Fishnews

Апрель 2018 г.