«Квоты господдержки» не отвечают целям развития рыбохозяйственного комплекса

Законопроект «О внесении изменений в ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов, в том числе предусматривающего обоснованные обязательства к пользователям таких ресурсов по повышению эффективности их использования» в настоящее время проходит стадию публичного обсуждения. На наш взгляд, этот документ содержит как положительные изменения, так и новации, не отвечающие целям развития рыбной отрасли. Предложения можно сгруппировать по нескольким признакам.

1. Меры по обеспечению стабильности и инвестиционной привлекательности рыбодобывающей отрасли

Это нормы, основанные на сохранении базовых принципов распределения прав на добычу ВБР, и изменения в действующий порядок регулирования для повышения эффективности использования таких прав. Сюда относится:

- сохранение «исторического принципа» как механизма определения объема права лица на осуществление добычи ВБР;

- распределение права на добычу ВБР на 25 лет, что существенно увеличит горизонт планирования и повысит инвестиционную привлекательность отрасли;

- ограничение использования на промысле арендованных судов (освоение не более 30% квоты), за исключением аренды судна в рамках одной группы лиц, как мера борьбы с «рантье»;

- увеличение порога ежегодного освоения промышленных и прибрежных квот с 50% до 70%, что положительно скажется на эффективности отрасли в части вылова ВБР.

Перечисленные меры поддерживаются рыбацким сообществом, а их эффективность не вызывает сомнения у большинства экспертов рыбной отрасли.

2. Введение нового вида квот государственной поддержки

Законопроект предусматривает введение нового вида квот для государственной поддержки в сфере рыболовства, выделяемых в приоритетном порядке. Однако инициатива перераспределить до 20% от общего количества квот компаниям, построившим суда в РФ, трудно реализуема на практике.

В настоящее время подавляющее большинство верфей, способных справиться со строительством современного судна, загружены в силу работы по государственным оборонным заказам. Кроме того, выведение из оборота 20% квоты и их резервирование под будущее строительство судов создает неэффективную систему, при которой часть квот не используется. В случае повышенного спроса на этот «резерв» в будущем есть риск создания непрозрачных механизмов выбора победителя.

На наш взгляд, предлагаемые изменения не отвечают целям развития рыбохозяйственного комплекса по следующим основаниям:

– Выделение «квот господдержки» в приоритетном порядке создает дискриминационный порядок распределения прав на добычу ВБР. Фактически единственным условием для возникновения права на такую квоту является факт постройки на территории РФ нового (не старше одного года) судна рыбопромыслового флота. Лица, которые до 2018 года инвестировали свои средства в строительство новых судов или модернизацию и ремонт эксплуатируемого флота, таких прав не имеют.

– Приоритетный порядок выделения «квот господдержки» приведет к ущемлению прав других лиц, имеющих право на осуществление промышленного и прибрежного рыболовства. Совокупный объем квот может уменьшиться на 20%, что заметно скажется на эффективности работы рыбодобывающих компаний и приведет к появлению излишних промысловых мощностей, что чревато негативными социально-экономическими последствиями для отрасли.

- Еще одним следствием выделения «квот господдержки» только для осуществления промышленного рыболовства станет снижение квот прибрежного рыболовства, что неминуемо приведет к уменьшению объемов сырья, поставляемого на отечественные рыбоперерабатывающие предприятия. При этом уловы ВБР, добываемые по «квотам господдержки», могут без каких-либо ограничений поставляться за рубеж в виде продукции с низкой степенью переработки, что усилит сырьевую ориентацию экспорта отечественной рыбопродукции.

- Отсутствие в законе прозрачного механизма определения размера «квоты господдержки» исходя из вида ВБР, характеристик судна, рентабельности и районов промысла само по себе является явным коррупциогенным фактором, так как размер квоты ставится в зависимость от субъективного мнения чиновника. В результате лицо, построившее новое судно, может получить квоты в районах с плохими промысловыми условиями, поскольку в более благоприятных районах объемы уже выделены другим лицам.

- В законопроекте не установлено, что лицо, получившее «квоты господдержки», должно их осваивать с использованием именно того судна, постройка которого стала основанием для получения этого ресурса. В результате построенное судно может быть передано в долгосрочную аренду другому лицу, а промысел по «квоте господдержки» будет осуществляться на устаревшем судне для производства продукции с низкой степенью переработки с последующим экспортом.

- Законопроект не предусматривает четкой регламентации случаев, когда владельцами нового судна являются двое и более лиц. Такая неопределенность может привести к коррупционным схемам распределения «квот господдержки» среди лиц, которые являются долевыми собственниками одного судна.

- В случае ежегодного «резервирования» 20% квот для государственной поддержки достаточно большой объем ВБР «выпадает» из распределения для промышленного и прибрежного рыболовства. Законопроект не предусматривает механизма «возврата» этих объемов даже при отсутствии заявок от лиц, построивших новые суда. Неопределенность в вопросе дальнейшего использования «резерва» приведет к возникновению коррупционных схем распределения ресурса в интересах ограниченного круга лиц.

- Несмотря на утверждения сторонников «квот господдержки» предлагаемые изменения не создают стимула долгосрочного развития отечественного гражданского судостроения и судоремонта, поскольку под такие квоты можно построить только ограниченное количество судов. Даже если 20% ОДУ будет осваиваться новыми судами, на остальных 80% может работать устаревший флот. Но ведь государством ставится задача постепенного обновления и модернизации всего рыбопромыслового флота, а не нескольких судов. Предлагаемые поправки создают лишь иллюзию поддержки обновления флота и не приближают к главной цели – развитию российского судостроения и судоремонта.

В связи с этим мы предлагаем вместо «квот господдержки» создать несколько центров судостроения и судоремонта, ориентированных на постройку и ремонт судов рыбопромыслового флота, соответственно в Западном и Дальневосточном кластерах – путем организации совместных предприятий с иностранными партнерами (Норвегия, Южная Корея и др.) с привлечением передовых иностранных технологий. Развитие таких центров станет стимулом для подъема отечественного судостроения на базе зарубежных аналогов, способствует обучению и использованию иностранного опыта российскими инженерами-конструкторами и судостроителями, а также обеспечит рабочими местами как прибрежные субъекты РФ, так и соседние с ними регионы.

Реальным стимулом для строительства и ремонта рыбацких судов в России станет программа льготного кредитования лиц, имеющих право на осуществление добычи ВБР, для целей строительства новых судов рыбопромыслового флота и модернизации используемых. Одним из условий предоставления льготы должна стать степень локализации нового флота – не менее 30% от стоимости судна. В случае выполнения этого критерия ввоз такого судна на таможенную территорию ЕАЭС должен не облагаться НДС и таможенной пошлиной в течение первого года после окончания строительства.

3. Излишнее ограничение срока действия договора о закреплении долей квот, предоставляемых России в районах действия международных договоров

Законопроект предусматривает, что международные квоты, предоставленные России, распределяются путем заключения договоров о закреплении долей квот добычи ВБР на срок, не превышающий срока действия международного договора, или на 25 лет, если международный договор заключен на более длительный период, чем 25 лет, или является бессрочным.

В виду отсутствия в законодательстве четкого определения понятия «международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов» непонятно, какие международные договоры имеют в виду разработчики законопроекта. Возникает вопрос с периодом, на который будут заключаться договоры о закреплении долей квот.

Так, при распределении ресурсов трески, пикши, синекорого палтуса, мойвы и морского окуня, квоты на вылов которых устанавливаются в рамках двух международных договоров (соглашения СССР и Норвегии 1975 и 1976 годов), договоры с пользователями могут заключаться как на срок действия соглашений 1975 и 1976 годов, так и ежегодно на срок действия протоколов, заключаемых в рамках СРНК. Аналогичные проблемы могут возникнуть и при исполнении других международных договоров (с Фарерскими островами, Гренландией и т.д.).

Неопределенность в вопросе срока заключения договора о закреплении долей квот может способствовать возникновению таких коррупциогенных факторов, как широта дискреционных полномочий и/или выборочное изменение объема прав. Поэтому мы предлагаем полностью исключить данную норму из законопроекта.

4. Обязанность по доставке уловов ВБР, добытых при осуществлении прибрежного рыболовства на рыбоперерабатывающие заводы в соответствии с утвержденным перечнем

Как нам кажется, у этой инициативы есть и положительные, и отрицательные черты. С одной стороны, она призвана исключить неопределенность в законодательстве в части исполнения требования о доставке уловов на рыбоперерабатывающие предприятия. Раньше четкие критерии для определения таких предприятий отсутствовали. В результате уловы могли формально поставляться на береговые заводы, но на самом деле никакой переработки там не осуществлялось.

С другой стороны, непонятен порядок исполнения такой нормы. Многие крупные рыбодобывающие предприятия, как правило, интегрированные в холдинги, продают рыбопродукцию через свои торговые компании, также входящие в структуру холдинга. В этом случае первичным покупателем рыбопродукции выступает не рыбопереработчик, а торговая компания, которая в последующем поставляет улов на тот или иной перерабатывающий завод.

Несмотря на то что в дальнейшем такой улов будет доставлен на береговой завод и переработан, как того требует закон, формально такая поставка может быть признана не соответствующей требованиям законодательства, что в свою очередь может стать основанием для принудительного прекращения права на добычу ВБР. Такой подход представляется нецелесообразным.

Мы предлагаем доработать эту норму, чтобы исключить неопределенность в порядке исполнения требования о доставке уловов прибрежного рыболовства на рыбоперерабатывающие заводы из перечня, утвержденного федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

5. Введение повышающего коэффициента 1,2 для прибрежного рыболовства

Законопроект предусматривает введение механизма стимулирования освоения квот в режиме прибрежного рыболовства с последующей доставкой на отечественные рыбоперерабатывающие предприятия. Таким образом планируется нарастить объем сырья для российской переработки, поскольку в этом случае предприятие получит право на увеличение размера прибрежной квоты с применением повышающего коэффициента 1,2.

Мы полагаем, что описанный в законопроекте порядок носит дискриминационный характер, так как не учитывает ряд обстоятельств:

- Применение повышающего коэффициента призвано стимулировать поставки сырья на российские рыбоперерабатывающие предприятия для производства продукции с высокой степенью переработки. Однако при осуществлении промышленного рыболовства часть уловов используется для производства продукции с высокой степенью переработки непосредственно на судах рыбопромыслового флота (филе рыбы, фарш рыбный и т.д.). В результате создается дискриминационный механизм, который стимулирует только рыбопереработку на берегу, а переработка в море оказывается в заведомо худших условиях.

- Предлагаемый в законопроекте механизм позволяет увеличить квоту предприятия с применением повышающего коэффициента только в полном размере. В результате лицо, обладающее большой квотой, ставится перед выбором – осваивать всю квоту в промышленном режиме или режиме «прибрежки» с применением повышающего коэффициента. Такой подход делает регулирование негибким и малоэффективным.

- Применение такого механизма приводит к выделению квоты для осуществления прибрежного рыболовства по остаточному принципу: после распределения квоты для промышленного рыболовства, в том числе в режиме прибрежного с повышающим коэффициентом. В результате несмотря на общее увеличение вылова в режиме прибрежного рыболовства может произойти существенное снижение объемов квот предприятий, которые работают только по прибрежной квоте, и ухудшение их финансово-экономического состояния.

- Следствием перехода к более сложной системе распределения квот, предусматривающей несколько этапов, может стать меньшая прозрачность всей системы распределения. Она будет зависеть от ряда критериев, не определенных в законе о рыболовстве, что в свою очередь будет способствовать появлению коррупциогенных факторов.

По нашему мнению, предлагаемый в законопроекте подход нецелесообразен. Для стимулирования развития береговой рыбопереработки необходимо использовать комплекс экономических мер. В частности, необходимо:

- Разработать систему мер по привлечению инвестиций в строительство или модернизацию на территории прибрежных регионов прибрежных рыбоперерабатывающих комплексов, в первую очередь находящихся в законсервированном состоянии, с использованием передовых технологий заморозки (охлаждения) продукции. Ввод в строй таких объектов приведет к снижению экспорта рыбопродукции с низкой степенью переработки и увеличению производства отечественной продукции, относительно недорогой для потребителя. Последнее наиболее актуально для регионов северной, северо-западной и центральной части России.

- Стимулировать работу органов исполнительной власти прибрежных субъектов РФ по улучшению делового диалога между рыбодобывающими и рыбоперерабатывающими предприятиями региона.

- Обнулить ставку сбора за пользование ВБР для лиц, осуществляющих прибрежное рыболовство с поставкой уловов на береговые рыбоперерабатывающие предприятия в соответствии с утвержденным перечнем.

- Предусмотреть систему льготного кредитования лиц, осуществляющих прибрежное рыболовство, а также лиц, осуществляющих переработку отечественного сырья в России.

- Создать равные условия для конкуренции на рынке отечественной и импортной рыбопродукции.

- Разработать и принять меры по снижению стоимостью производства рыбопродукции на отечественных предприятиях (электроэнергия, земля и т.д.).

Вице-президент Ассоциации «Рыбопромышленный холдинг «Карат» Сергей Сенников

Fishnews

Сентябрь 2015 г.