Яна Багрова: Квоты под непостроенные суда несут риск возрождения прослойки «рантье»
В последнее время ряд норм Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» все чаще становится объектом критики со стороны руководства Федеральной антимонопольной службы. Претензии ведомства вызвали и многие процедуры, прописанные в нормативно-правовых актах, регламентирующих рыболовство. Готовящийся в Минсельхозе и Росрыболовстве крупный пакет поправок в ФЗ «О рыболовстве…», активно обсуждаемый в отраслевом сообществе, также не избежал замечаний от ФАС. Что именно не устраивает антимонопольный орган и как отражаются межведомственные разногласия на сроках разработки и принятия подзаконных актов, в интервью журналу «Fishnews – Новости рыболовства» рассказала заместитель руководителя Федерального агентства по рыболовству Яна Багрова.
– Яна Александровна, рабочая группа при Минсельхозе 4 февраля рассмотрела проект поправок в закон о рыболовстве, скорректированный с учетом решений президиума Госсовета. По итогам обсуждения руководитель Росрыболовства предложил создать компактную редакционную группу с участием представителей рыбацкого сообщества по доработке законопроекта и сопровождающих его постановлений Правительства. Расскажите, как идет подготовка поправок и как складывается взаимодействие с рыбопромышленниками.
– После выхода перечня поручений президента законопроект был оперативно доработан Росрыболовством совместно с Минсельхозом и направлен на повторное согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти. Насколько мне известно, большинство из них уже представили свои позиции и аргументированные предложения по существу вносимых поправок.
Что касается редакционной группы, то в настоящее время она формируется, организовано двустороннее взаимодействие с рыбодобывающими компаниями и субъектами Федерации, выразившими желание принять участие в ее работе. Особое внимание уделяем поиску приемлемого формата группы, порядку ее взаимодействия, статусу участников и другим процедурным вопросам, потому что корректировка законопроекта – это сложный и ответственный процесс.
Понятно, что предложения по уточнению правовых норм в части их юридической техники и интеграции со смежными сферами законодательства будут самостоятельно отрабатываться как Росрыболовством, так и другими членами редакционной группы, главное – в итоге выйти на единое решение. Поэтому после определения персонального состава участников планируем в рамках письменного обмена мнениями консолидированно собрать все предложения в один пакет и после этого приступить к их обсуждению.
– В чем основные противоречия в позициях Росрыболовства и других ведомств по законопроекту и возможен ли компромисс?
– Хотела бы отметить, что причины противоречий бывают разные. В том числе нередко они обусловлены критическим отношением к нововведениям вообще или их ошибочным восприятием. Впрочем, это крайности. В целом по законопроекту мы вышли на уровень делового, рабочего взаимодействия и внимательно относимся к пожеланиям специалистов из министерств и ведомств, а также к конструктивной критике коллег из профессиональной отраслевой среды.
Справедливости ради отмечу, что на сегодняшний день имеются и существенные разногласия по законопроекту, требующие углубленной юридической проработки представленных по нему возражений. Так, мы получили список замечаний от Федеральной антимонопольной службы, состоящий из 24 пунктов. Разумеется, досконально их изучаем, особенно тщательно ищем логику в замечаниях, не коррелируемых, на наш взгляд, с нормами, регламентации которых посвящен законопроект.
К примеру, ФАС выставляет возражения, относящиеся к переходу права на добычу от одного юридического лица к другому. Однако в проекте поправок в закон о рыболовстве такие нормы отсутствуют, поэтому в данном случае, возможно, просто имеет место техническая ошибка. Порядка десяти замечаний так или иначе касаются решений, принятых по итогам Госсовета. Допустим, ФАС категорически возражает против закрепления за пользователем долей квот на 15 лет и считает, что квоты нужно закреплять только на 10 лет и продавать их на аукционах, и так далее.
– Каждые десять лет распределять квоты через аукционы?
– Да. Помимо этого, особое мнение ФАС высказывает и относительно «квот господдержки» для строительства рыбопромысловых судов. Если Росрыболовство и Минсельхоз предусматривают предоставление права на добычу лицам, обратившимся за этой категорией квот с уже построенными судами, то ФАС предлагает наделять этим правом и лиц, которые только намереваются строить флот.
Конечно, здесь мы категорически против, и в первую очередь потому, что это формирует очень существенные риски для государства, я бы даже сказала, создает предпосылки к разного рода манипуляциям с объемами прав. Поэтому будем последовательно отстаивать нашу позицию. Поскольку эта норма направлена на стимулирование судостроения на российских верфях, то, разумеется, сначала нужно построить судно, а потом получать право на обеспечение его квотами с закреплением соответствующих гарантий в законе.
Понимаете, высказывать намерения о капитализации собственных, подчеркну это, оборотных фондов – это еще не значит реально в них инвестировать. Выдача прав добычи сразу под гипотетические обещания может ведь спровоцировать и возрождение весьма вредной прослойки так называемых «квотных рантье», от которых отрасль с таким трудом избавляется.
– В связи с замечаниями ФАС, на ваш взгляд, как стыкуются два очень важных блока: президент говорит о доступной рыбе, но аукцион – это по определению увеличение цены. Каким образом эти взаимоисключающие условия приведут к одной цели?
– Позицию ФАС в этом вопросе, наверное, лучше разъяснит сам антимонопольный орган. Могу только предположить, что ФАС выстраивает свою политику по аналогии с конкурентными процедурами в других отраслях. И это, в общем, соответствует основным задачам, решаемым данной службой в пределах своей компетенции. Но, думается, в вопросах распределения прав на государственный ресурс в нашей отрасли все-таки необходимо более взвешенно подходить к прогнозированию и оценке последствий.
Ведь одно дело через торги сдать в аренду государственный земельный участок размером метр на метр для установки столба и размещения рекламного щита или, допустим, предоставить на три года во временное пользование какое-нибудь здание, и другое дело – распределение природных ресурсов. Не нужно забывать, что в отношении практически всех государственных ресурсов – а это лес, недра, объекты охоты и водные объекты – везде предусмотрено предоставление права в приоритетном порядке и на преимущественных условиях лицам, которые осуществляли этот вид деятельности ранее. Эта практика складывалась десятилетиями и обусловлена именно необходимостью сохранения стабильности в ресурсных отраслях.
В связи с этим не только ФАС, но и любой другой регулятор, в том числе и мы с Минсельхозом, должны с осторожностью пользоваться правовыми инструментами, учитывать целесообразность сохранения баланса интересов государства и бизнеса. Особенно в такой чувствительной сфере, как рыболовство, подверженной воздействию множества внешних факторов, в сфере, результаты деятельности которой напрямую влияют на обеспечение продовольственной безопасности страны.
– То есть изучать риски.
– Да. Поэтому, предлагая распределять права на добычу водных биоресурсов на торгах, ФАС, наверное, уже провела соответствующий анализ последствий таких предложений и в рамках этого анализа в ближайшее время сообщит, к каким результатам приведут новые аукционы и как это отразится на ценах на рыбную продукцию в тех же самых торговых сетях для конечного потребителя. При этом стоит помнить, что осуществление видов деятельности с использованием тех же водных объектов, лесных угодий, объектов недропользования и во многих других сферах в какой-то мере подразумевает гораздо меньшие затраты, чем в рыбодобывающей отрасли, предполагающей весьма капиталоемкие вложения в средства производства.
– Один из важнейших вопросов в отрасли, который будет обсуждаться при перераспределении квот, – это данные рыбохозяйственного реестра. К 15 января 2016 года президент Владимир Путин поручил обеспечить доступность для органов государственного надзора сведений, содержащихся в реестре. Как реализовано это поручение, возникли ли какие-то сложности?
– Поручения главы государства исполняются нами безоговорочно и в строгом соответствии с предписанными сроками. Однако, пользуясь предоставленной возможностью общения с широкой аудиторией ваших читателей, позволю себе уделить этому чуть больше внимания.
Неоднократно отвечала на подобный вопрос, ведь многие обратили внимание на акцент в выступлении руководителя ФАС Игоря Артемьева на Госсовете по поводу обеспечения доступа к сведениям, содержащимся в государственном рыбохозяйственном реестре. Сразу оговорюсь, реестр – это государственный информационный ресурс, такой же, как и в других федеральных органах исполнительной власти, доступ к которому регламентирован соответствующими нормами законодательства. Содержащаяся в реестре информация предоставляется всем уполномоченным контрольным, правоохранительным и надзорным органам в установленном порядке и в предусмотренный законом срок – 15 дней.
В рамках исполнения поручения президента мы провели тщательный анализ обращений к реестру и выяснили, что с 2010 года ни одного факта отказа государственным органам в доступе к информационному ресурсу со стороны Росрыболовства не было. Конечно же, учитывая характер претензий руководителя ФАС, мы также проанализировали количественный и качественный показатели сведений, предоставленных непосредственно в антимонопольную службу.
В итоге получили следующие данные. Начиная с 2012 года в Росрыболовство поступило 70 запросов от ФАС, но только 10 из них касались предоставления данных государственного рыбохозяйственного реестра. При этом исполнение запросов антимонопольщиков чаще всего осложнено как минимизацией требуемых сроков исполнения, например 5 вместо 15 дней, так и значительными объемами подготавливаемой информации по произвольно составленным формам, не соответствующим структуре тематических каталогов реестра.
Тем не менее, повторюсь, мы всегда предоставляли требуемую информацию и на данный момент можем подтвердить, что, получив наши ответы за период с 2012 по 2016 годы, ФАС в настоящее время обладает подавляющим объемом сведений, содержащихся в государственном рыбохозяйственном реестре. Это данные практически обо всех пользователях и об имеющихся у них правах на добычу, систематизированные по долям, участкам, «одуемым» и «неодуемым» видам, об объемах вылова и произведенной продукции, о судах, на которых пользователи осуществляют вылов, обо всех их реорганизациях и других правоотношениях. То есть какой-либо недоступной для ФАС информации попросту не существует.
Другой вопрос, что мы не совсем понимаем, как используется такой комплекс данных, и очень надеемся на надежность их хранения. Ведь если допустить, что каким-то образом подобный массив сведений о правах на добычу, об объемах вылова, о произведенной продукции станет известен третьим лицам, например, торговым сетям, это может создать предпосылки для координации и оказать влияние на рынок и на формирование цен.
О результатах анализа мы проинформировали Минсельхоз, который подготовил соответствующий доклад в Правительство, в частности о том, что ограничений и оснований для отказа в предоставлении информации из реестра органам государственной власти и местного самоуправления не имеется, претензий, жалоб, в том числе из органов государственного надзора, за весь исследованный период не поступало.
– Тема иностранного влияния в рыбной отрасли не теряет актуальности. Вот и в поручениях вновь прозвучало: внести в законодательство изменения, позволяющие приостанавливать действие прав на добычу у рыбодобывающих компаний, контролируемых иностранцами, а также лишать такие компании прав на добычу и более того усилить работу по выявлению сделок, допускающих возможность контроля над рыбным промыслом со стороны иностранцев. Мы знаем позицию руководителя ФАС, который в прессе повторяет, что иностранцы везде, но конкретные компании не называет, ссылаясь на отсутствие данных. Как быть в этой ситуации?
– Давайте по порядку. Первое поручение касается нормотворчества, ответственность за исполнение которого возложена на Минсельхоз, и здесь все более-менее понятно. Что касается второго поручения – это вне полномочий Минсельхоза и Росрыболовства, поэтому комментировать, как ведется эта работа ответственными органами или как она должна вестись, не берусь.
Вместе с тем, обратите внимание как дословно сформулировано упомянутое вами первое поручение: «Правительству обеспечить внесение изменений в законодательство, предусматривающих приостановление и прекращение права на добычу…» указанной категории лиц. И это неспроста.
Дело в том, что очевидно затянут процесс издания нормативных правовых актов в развитие вступивших в законную силу 5 декабря 2014 г., то есть уже почти полтора года назад, поправок в Закон о рыболовстве, прямо запрещающих осуществление рыболовства лицам, находящимся под контролем иностранных инвесторов, за исключением случаев прохождения ими процедур согласования установления контроля Правительственной комиссией в соответствии с Законом № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Напомню, что в законе о рыболовстве появилась норма, предписывающая принудительно прекращать права на добычу в случае выявления фактов такого контроля в нарушение законодательства об иностранных инвестициях. Для реализации этих норм закона требуется ввести в действие два акта Правительства. Первый – о внесении изменений во все правительственные акты, регламентирующие порядок предоставления прав на добычу в связи с вступлением в силу вышеуказанных норм, и второй – о порядке принудительного прекращения права на добычу в случае выявления фактов установления контроля иностранным инвестором над рыбодобывающей организацией вне допустимых процедур.
Что касается первого акта, то благодаря совместным действиям Минсельхоза, Росрыболовства, Минэкономразвития, ФСБ, Минфина и Минюста соответствующее постановление Правительства № 909 от 29 августа 2015 года уже действует. В нем предусматривается отказ организациям, которые представили недостоверную информацию в отношении ненахождения их под контролем иностранного инвестора, в предоставлении им или возможности получения ими любого права, будь то заключение договора о закреплении квот, договора пользования ВБР, договора на рыбопромысловый участок или выдача решений для осуществления рыболовства в культурно-просветительских целях и для целей аквакультуры. Также в данном постановлении предусматривается отказ в выдаче разрешений на добычу даже несмотря на наличие действующего договора, а при таком отказе предусматривается обязанность по приостановлению всех ранее выданных разрешений на добычу.
Более того, данное постановление предусматривает отказ в допуске к участию в торгах рыбодобывающих предприятий или новых компаний, которые только планируют приобрести права и войти на рынок рыбодобывающей отрасли, в случае нахождения их под контролем иностранных инвесторов.
Таким образом, с августа 2015 года действуют нормы, позволяющие не допускать на рынок рыбодобывающей отрасли компании, находящиеся под контролем иностранных инвесторов, и приостанавливать у таких компаний ранее выданные права на добычу, что уже сейчас позволяет ограничивать влияние иностранного капитала на развитие отрасли. Поэтому в данной части поручение, принятое на Госсовете, исполнено в полном объеме.
Что касается второго акта о принудительном прекращении права на добычу, пилотная версия которого нами была разработана еще в конце декабря 2014 года, то этот проект идет очень тяжело. Не хотелось бы сейчас излишне детализировать причины оставшихся разногласий с ФАС по запуску процедуры принудительного прекращения прав у подконтрольных лиц. Скажу только, что выбор форм и способов документального закрепления фактов иностранного контроля обсуждался уже в аппарате Правительства, взявшего ситуацию на контроль.
В настоящее время проект постановления о принудительном прекращении права на добычу доработан Минсельхозом и Росрыболовством по поручению Правительства. Он предусматривает представление со стороны ФАС, являющейся в рамках действующего законодательства единственным в Российской Федерации органом, осуществляющим контроль за иностранными инвестициями в стратегические отрасли, официального заключения, содержащего установленные факты контроля иностранным инвестором над рыбодобывающей организацией, которое в течение трех дней с даты его изготовления будет направляться пользователю и в Росрыболовство. По истечении трех месяцев оно вступает в силу либо автоматически, если не будет обжаловано, либо на основании судебного решения, и Росрыболовство незамедлительно запускает процедуру принудительного прекращения права на добычу. Заключается она в том, что в течение 10 дней мы выявляем все права на добычу, которые есть у пользователя, и приостанавливаем действие разрешений. Затем мы направляем соглашение о добровольном порядке расторжения соответствующих договоров, а в случае отказа подаем иск о расторжении договоров в судебном порядке.
– Значит, если Игорь Артемьев уже три года говорит о том, что многие компании, особенно на Дальнем Востоке, находятся под иностранным влиянием, это означает, что антимонопольная служба сама не выполняет свою работу?
– Чтобы предметно ответить на этот вопрос, нужно как минимум обладать сведениями о фактах и результатах проводимых ФАС проверок и об уровне их сложности. Могу только предположить, что это трудоемкая работа, требующая достаточного времени и квалификации для сбора необходимых доказательств.
Однако тревогу руководителя антимонопольного ведомства мы разделяем и со своей стороны стараемся всецело помогать нашим коллегам. В частности, Росрыболовство с января 2015 года по настоящее время в рамках проводимой работы по оформлению выдачи разрешений на добычу и рассмотрения вопросов о допуске компаний к участию в торгах уже направило в ФАС сведения о 30 компаниях, в уставных капиталах которых присутствует 49% и 50% иностранных инвестиций. Выше уже было сказано, что нам необходимо понимать, можем ли мы отказывать им в предоставлении права на добычу в рамках постановления Правительства № 909. Правда, пока о результатах проверок нам не сообщали, но мы надеемся получить исчерпывающий компетентный ответ на каждое наше информирование.
Повторяю, уже сегодня Росрыболовству предоставлено право отказать в выдаче разрешений на добычу организациям, находящимся под контролем иностранных инвесторов незаконно, даже без изъятия у них квот: таким компаниям просто не выпишут промысловый билет или не пустят их на торги. Но скорейшее завершение работы по законодательному ограничению избыточного влияния иностранного капитала в рыбодобывающей отрасли путем принудительного прекращения права на добычу жизненно необходимо.
Российский рыбохозяйственный комплекс будет работать в условиях обостряющейся конкурентной борьбы ведущих государств за рынки сбыта и природные ресурсы, особенно возобновляемые. При всех очевидных плюсах участия иностранных инвесторов в современных отраслевых экономических процессах степень их присутствия на наших рынках, а главное понятные и прозрачные правила допуска к ним, должны быть окончательно определены в самое ближайшее время.
Эдуард КЛИМОВ, Анна ЛИМ, журнал «Fishnews – Новости рыболовства»
Апрель 2016 г.
