Анатолий Макоедов: Закон о рыболовстве привел к новому восприятию отрасли

В декабре для рыбной отрасли особая дата: 15 лет исполняется со дня принятия федерального закона о рыболовстве – документа, которые создает правовую основу для сохранения и использования одного из главных богатств страны. К этому событию в Госдуме приурочили специальную научно-практическую конференцию – с участием парламентариев, представителей рыбной промышленности, регионов. Как готовился закон о рыболовстве и какие трансформации переживал с годами, в интервью Fishnews проанализировал почетный работник рыбного хозяйства РФ, доктор биологических наук Анатолий Макоедов.

– Анатолий Николаевич, какие положительные результаты от принятия в 2004 году закона о рыболовстве вы бы выделили? Какие слабые места вы видите в этом документе?

– Поскольку развитие современной нормативной правовой базы в области отечественного рыболовства не только проходило на моих глазах, но на определенных этапах мне довелось иметь самое непосредственное отношение к этому процессу, то у меня сформировалось вполне устойчивое мнение о значимости самого факта принятия закона о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов. Правовому регулированию отношений в рыбном хозяйстве в конце XX – начале XXI веков посвящено большое количество публикаций. Присутствует эта тема и в нашей книге «Основы рыбохозяйственной политики России».

Отдельные фрагменты, затрагивающие различные аспекты рыбохозяйственной деятельности, присутствовали в нескольких федеральных законах, принятых в период с 1995 по 1998 годы: «О животном мире», «О континентальном шельфе», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Кроме того, примерно в это же время последовательно вышел ряд правительственных документов, регулирующих, прежде всего, доступ к пользованию водными биоресурсами. Именно последний момент – доступ к пользованию ВБР – вызывал наиболее пристальное внимание у общественности и наибольшую критику в СМИ.

За год до появления закона о рыболовстве в отрасли начал действовать так называемый исторический принцип. Однако его нормативная основа в виде постановления правительства РФ № 704, вышедшего в конце 2003 года, была весьма зыбкой. Остро требовалось законодательное закрепление тех правил, по которым рыбное хозяйство стало работать с начала 2004 года.

Принятие закона о рыболовстве, не только дало отрасли комплексное нормативное регулирование, но и вывело ее на иной уровень восприятия обществом. К ней стали относиться по-другому. Более уважительно, что ли. К тому же рыбное хозяйство получило свой базовый федеральный закон на два года раньше, чем сельское или лесное хозяйство.

Закон о рыболовстве окончательно сформировал основы комплексного подхода к государственному управлению развитием рыбного хозяйства в Российской Федерации, юридически надежно закрепил механизмы устойчивого и долгосрочного управления водными биоресурсами. Эти принципы обеспечили эффективное функционирование и развитие рыбного хозяйства, в том числе прозрачность распределения ресурсов. Перевод рыболовства на системное и стабильное правовое регулирование – вот главный политический результат принятия обсуждаемого закона.

Федеральный закон № 166 предопределил возможность стабильной деятельности ключевых элементов рыбного хозяйства России, как теперь мы видим, по крайней мере на 15 лет. Работа отрасли в условиях довольно высокой правовой определенности дала те экономические результаты, которыми сегодня по праву гордятся рыбаки и управленцы.

Перечень значимых результатов для отрасли можно продолжить, но, я полагаю, и упомянутых вполне достаточно для того, чтобы считать принятие закона о рыболовстве в 2004 году событием исторического масштаба для российского рыбного хозяйства.

Что касается слабых мест первой редакции закона, то они, на мой взгляд, тесно связаны с сильными сторонами. Окончательная редакция текста варианта закона, принятого в 2004 году, была подготовлена группой из четырех человек за три дня. Не буду останавливаться на этом моменте, поскольку информация об истории подготовки закона о рыболовстве приведена в книге «Научные основы рыболовства».

Быстрота разработки законопроекта и небольшое количество человек, задействованных в процессе, с одной стороны, позволили скомпоновать довольно концептуальный документ, но, с другой стороны, он получился не столь всеобъемлющим, как многие, наверно, хотели бы. Так, упустили из виду регулирование рыболовства во внутренних пресноводных водоемах. Не были рассмотрены принципы управления запасами тихоокеанских лососей. Перечень вопросов, не нашедших отражения в стартовом варианте закона о рыболовстве, можно продолжить. В одних случаях такие упущения были обусловлены именно крайне сжатыми сроками, отведенными на подготовку текста законопроекта для рассмотрения в Государственной Думе. В других случаях часть вопросов не включили в подготовленный вариант вполне осознанно. В частности, аспекты, связанные с тихоокеанскими лососями, поскольку рыбное хозяйство на том этапе очевидно не было готово к принятию какой-либо унифицированной для всего Дальнего Востока системы пользования запасами лососевых рыб. Как известно, законодательно принципы регулирования промысла тихоокеанских лососей были оформлены в 2008 году. Судя по тому, что происходит с численностью горбуши поколений нечетных лет на Сахалине, где мне довелось участвовать в подготовке путин 2017 и 2018 годов, внесение «лососевых» поправок в закон о рыболовстве все-таки оказалось преждевременным. Но это тема отдельного разговора.

– За 15 лет своего существования закон пережил большие трансформации. Как вы считаете, можно ли говорить, что разработчики изменений шли по пути развития?

– Слово «развитие» можно встретить с очень разной смысловой нагрузкой. Например, известны такие выражения: раковая опухоль развивается, болезнь прогрессирует. Вряд ли полезным для отрасли было бы подобное развитие нормативных правовых документов. По-видимому, чтобы правильно оценивать значение трансформаций, то есть поправок в закон о рыболовстве, уже принятых, и тех, которые, может быть, появятся в дальнейшем, надо понимать приоритеты отечественного рыболовства. Стратегические и тактические. Опыт успешного решения подобных задач есть. В качестве примера можно сослаться на «Концепцию развития рыбного хозяйства Российской Федерации», в том виде, как ее утвердили в 2003 году.

Сегодня в отраслевых целеполаганиях можно заметить слишком много неопределенностей и даже очевидных противоречий. Чтобы убедиться в этом, достаточно поприсутствовать на любом общеотраслевом мероприятии.

– На нашей памяти большие споры всегда разворачивались вокруг регулирования прибрежного рыболовства. Как вы считаете, законодатели пришли к приемлемому варианту?

– Позволю напомнить, что в постсоветской России до 2003 года не было обозначено каких-то особых мер регулирования промысла для рыболовства в прибрежной зоне. Коллизия возникла при подготовке упомянутого ранее постановления № 704. На том этапе необходимо было найти баланс в распределении ВБР между региональными администрациями и федеральным центром. В качестве компромисса решили, что распределением и закреплением долей квот в экономзоне будет заниматься Москва, а в «прибрежке» – субъекты Федерации. Так и сделали. Кстати, довольно долго после такого решения не могли определиться с тем, что же на практике означает «прибрежка».

Теперь все вопросы, связанные с распределением ресурсов между пользователями, перешли в ведение федерального центра. Таким образом, отрасль через 15 лет вновь вернулась к концепции единого промыслового пространства.

Повышающий коэффициент для предприятий, осуществляющих поставку уловов на берег – шаг вроде бы позитивный, но не слишком логичной выглядит последовательность обозначенных действий. По-видимому, более обоснованным было бы премирование посредством повышающего коэффициента за выполненные действия, а не за обозначенные намерения. Это, с одной стороны. С другой стороны, вряд ли совместимы в рамках существующих реалий два обозначенных для отрасли приоритета – поставки уловов на российский берег (закон о рыболовстве) и наращивание объемов экспортной выручки в два раза (нацпроекты).

– Какой вы видите дальнейшую работу над законом?

– Замечательный вопрос. В общем-то, ответ на него мною приведен в «Научных основах рыболовства». Конечно, в рамках интервью я мог бы ответить более лаконично. Однако боюсь, что любой вариант ответа может оказаться неактуальным. В Стратегии развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2030 года, недавно утвержденной правительством страны, в разделе «Правовые основы» среди дюжины перечисленных нормативных документов нет закона о рыболовстве. Что это означает, полагаю, мы узнаем очень скоро. Тогда и увидим перспективы дальнейшей работы над законом.

Светлана ИВАНОВА, Fishnews

Декабрь 2019 г.