ВАРПЭ проанализировала барьеры в отрасли
На июньском заседании коллегий Минвостокразвития и Генпрокуратуры обсуждали вопросы рыбной отрасли. Одной из основных тем стали избыточные административные барьеры. После заседания президент Всероссийской ассоциации рыбохозяйственных предприятий, предпринимателей и экспортеров Александр Фомин передал в Генпрокуратуру анализ ситуации. ВАРПЭ обобщила информацию о наиболее актуальных проблемах и предложила пути их решения. В материале для Fishnews руководитель объединения рассказал о результатах анализа.
Административные барьеры в рыбном хозяйстве обсуждаются регулярно, однако часто проблемы не удается решить в течение многих лет. Именно устранение избыточного контроля и надзора отечественные рыбопромышленники считают важнейшей и первоочередной из возможных государственных мер по поддержке отрасли.
По оценкам экспертов профессионального сообщества, из-за существующих административных препон российские рыбаки ежегодно недополучают миллиарды рублей прибыли, а розничная цена рыбы и рыбопродукции увеличивается ориентировочно на 15-20%. Таким образом, проблемы отражаются не только на представителях бизнеса, но и на всем населении страны.
Сейчас излишнее административное давление отчетливо наблюдается в сферах пограничной деятельности, ветеринарного и таможенного контроля, а также работе Росрыболовства.
В области пограничной деятельности
1. Требование о прохождении морских контрольных пунктов (точек) при входе судов рыбопромыслового флота в исключительную экономзону РФ и выходе из нее.
Система контрольных пунктов (точек) и порядок их прохождения регламентированы приказом ФСБ России и Росрыболовства от 15 февраля 2010 года № 56/91. При этом не учитывается, что требование о прохождении морских контрольных пунктов утратило актуальность с принятием нормы об обязательной доставке всего улова для оформления в российские порты.
Следить за ситуацией позволяют технические средства контроля, устанавливаемые на судах, внедряется электронный промысловый журнал. В связи с этим предлагаем рассмотреть вопрос, чтобы требование о прохождении морских контрольных пунктов действовало только для иностранных судов. Нужно внедрить принцип абсолютной достоверности данных отраслевой системы мониторинга, внести изменения в приказ № 56/91.
2. Целый ряд проблем в работе маломерного флота. Причина – требования, установленные приказом ФСБ России от 15 октября 2012 года № 515 «Об утверждении Правил пограничного режима».
Это запрет на нахождение и промысел в 12-мильной зоне для маломерных судов, которые не оснащены ТСК, в темное время суток; необходимость не позднее чем за 4 часа уведомлять пограничный орган о планируемом выходе судов и средств из пунктов базирования. Судам и средствам без судового билета разрешено находиться в светлое время суток на удалении до 2 миль от берега.
В результате хозяйствующие субъекты несут неоправданные финансовые потери и производственные издержки. Только затраты на оснащение маломерного судна (средства) приборами ТСК исчисляются суммами от 2000 до 25 000 долларов, притом что стоимость маломерного судна составляет порядка 20 000 - 50 000 долларов.
Мы уверены: необходимо вести изменения в правила, утвержденные приказом ФСБ России от 15 октября 2012 года № 515. Нужно предусмотреть в этом документе принцип: получение пограничными органами информации о местонахождении маломерного судна любыми доступными современными методами. При необходимости разработать порядок оснащения маломерных судов техническими средствами и определить их виды.
3. Запрет прохода Первым Курильским проливом для судов, в отношении которых осуществлен пограничный контроль (суда с «закрытой границей»).
В прошлом году начали действовать изменения закона о госгранице, но это не решило проблем прохода через Первый Курильский пролив. Суда рыбопромыслового флота, отправляющиеся на промысел из Охотского моря в Берингово (или из Берингова в Охотское), не имеют права транзитного прохода через этот пролив, так как при этом потребуется пересекать границу. Капитаны вынуждены следовать Четвертым Курильским проливом, ширина которого более 24 морских миль. При этом происходит потеря промыслового времени (до 20 часов) и увеличиваются затраты. Логичных причин для барьера нет.
Наша позиция – нужно дополнить статью 9 закона о государственной границе новой частью: «Российские суда, в отношении которых осуществлен пограничный контроль, могут пересекать Государственную границу Российской Федерации без прохождения пограничного, таможенного и иных видов контроля, при непрерывном и быстром следовании проливами, ширина которых не превышает 24 морских миль, не заходя во внутренние морские воды либо не становясь на рейде или у портового сооружения за пределами внутренних морских вод РФ, при условии выполнения требований к оснащению судов техническими средствами контроля, обеспечивающими постоянную автоматическую передачу информации о местоположении судна, и (или) другими техническими средствами контроля местоположения судна и при условии передачи в пограничные органы данных о местоположении таких судов. Указанным судам при следовании проливами запрещается остановка и стоянка на якоре, за исключением случаев, когда это вызвано необходимостью спасания людей и судов или другими чрезвычайными обстоятельствами, о которых капитан судна незамедлительно информирует пограничные органы».
4. Обязательное присутствие наблюдателей пограничного органа при перегрузе готовой продукции и сырья на транспортные суда в ИЭЗ РФ.
Эта норма также возникла тогда, когда не было обязанности доставлять всю продукцию в отечественные порты для осуществления контрольных функций. Кроме того, не было требования оформлять всю продукцию в ветеринарном отношении, не осуществлялся переход на электронный судовой и производственный журнал; не работала система ТСК; не осуществлялась выдача сертификатов происхождения продукции.
При этом при выгрузке в порту для дальнейшего продвижения по территории России или при оформлении экспорта, опять же, обязательно должен быть представитель контролирующего органа.
Присутствие наблюдателя при перегрузе – явно избыточная функция, затратная как для производителей продукции, так и для ФСБ России.
Сопоставление данных различных форм контроля неизбежно выявит места, где будет всплывать или исчезать «неучтенка», что позволит сформировать нормально работающую систему оценки риска – стимул для добросовестных предприятий.
В связи с этим предлагаем исключить часть 5 статьи 12.4 федерального закона об исключительной экономической зоне РФ. При этом нужно обеспечить принцип абсолютной достоверности данных ОСМ, внедрение электронного промыслового журнала, при необходимости – рассмотреть вопрос об установке на судах рыбопромыслового флота дополнительных средств видеоконтроля за производственными операциями.
5. Практика принятия должностными лицами погранорганов решения о доставлении (конвоировании) судов в порты при выявлении на них нарушений законодательства о рыболовстве и сохранении ВБР.
Базовое основание для того, чтобы должностное лицо пограничного органа приняло решение о доставлении (конвоировании) судна в порт, это невозможность составления протокола на месте выявления административного правонарушения. При этом в отношении судна такое доставление может быть применено на основании обнаружения факта ведения незаконной деятельности. Но широта формулировки «осуществление незаконной деятельности» позволяет отправить судно в порт при выявлении практически любого нарушения, связанного с несоблюдением правил добычи водных биоресурсов. Анализ практики показывает, что, как правило, такое решение принимается, если невозможно на месте обнаружения нарушения установить его предмет – определить объем находящейся на судне рыбопродукции – и нужно проводить полную выгрузку в условиях порта. Между тем снятие судна и его последующее доставление в порт РФ за правонарушения, фактически не имеющие отношения к введению именно незаконного промысла, ведет к потерям производственного времени, материальным издержкам, угрозам неосвоения квот, подрыву деловой репутации предприятия.
На наш взгляд, нужно ввести нормы, дифференцирующие условия применения доставки морского судна и орудий лова при выявлении в районах промысла нарушений правил рыболовства. Для этого необходимы изменения административного кодекса: внести в пункт 8 части 1 статьи 27.1 КоАП дополнение, касающееся ее неприменения при нарушении по статьям 7.11, 8.16 и 8.17; в части 1 статьи 27.1 установить случаи, при которых может осуществляться доставление судна и орудий совершения административного правонарушения в порт РФ. При этом нужно руководствоваться базовыми запретами, закрепленными в бассейновых правилах рыболовства: запрет на ведение промысла в неразрешенное время, в неразрешенном месте, без разрешения, неразрешенных объектов, неразрешенными орудиями. Именно эти запреты наполняют содержанием понятие «незаконный промысел», что в полной мере соответствует требованиям международного плана по борьбе с браконьерством.
6. Обязанность незамедлительного информирования пограничного органа об изменении условий пересечения госграницы РФ.
По Правилам, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27 августа 2014 года № 863, возлагается обязанность незамедлительно информировать пограничный орган с использованием телефонной, факсимильной связи либо посредством электронной почты об изменениях планов пересечения государственной границы Российской Федерации. При этом сейчас отсутствуют критерии соответствия требованию «незамедлительности». Это создает предпосылки для привлечения капитана к административной или уголовной ответственности. Между тем невозможность незамедлительного информирования может быть обусловлена не зависящими от капитана причинами – выходом из строя средств связи и т.п.
Предлагаем внести изменения в Правила, заменив слово «незамедлительно» словосочетанием «как только это станет возможным».
В сфере таможенного контроля
1. Процедура совершения таможенных операций в отношении тароупаковочных материалов, используемых на судах рыбопромыслового флота для продукции из водных биоресурсов.
В 2014 году Федеральная таможенная служба РФ приняла решение о том, что тароупаковка не может быть отнесена к категории припасов и, как следствие, регулироваться в упрощенном порядке в соответствии с главой 50 Таможенного кодекса Таможенного союза.
На этом основании Камчатская таможня стала отказывать в оформлении таких материалов (мешки, картонные коробки, обвязочные ленты и т. п.), задекларированных в качестве припасов, и требует оформить тароупаковку под таможенную процедуру экспорта или под таможенную процедуру реэкспорта. Более того, за этим последовало возбуждение административных дел в отношении рыбодобывающих предприятий.
Свою позицию таможенный орган объясняет тем, что декларируемые тароупаковочные материалы, согласно подпункту 23 пункта 1 статьи 4 ТК ТС, не соответствует понятию припасов.
Вместе с тем таможенное законодательство Таможенного союза и международные конвенции в области таможенного регулирования содержат практически идентичные понятия (термины) отнесения тароупаковочных материалов к припасам (должны находиться на транспортном средстве, обеспечивать свое целевое предназначение и целевое использование для обеспечения эксплуатации конкретного транспортного средства). При этом не предусматривается ограничений в отношении товаров (за исключением запасных частей и оборудования), в том числе в отношении тароупаковочных материалов, которые в случае потребления их на транспортном средстве в процессе его эксплуатации, не могут быть отнесены к категории припасов, регулируемых главой 50 ТК ТС.
Кроме того, по рассматриваемым вопросам уже сформировалась судебная практика, результаты которой также игнорируются ФТС. При этом совершения таможенных операций в отношении тароупаковки регулируются письмами ДВТУ и Федеральной таможенной службы, что противоречит Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.
В этой ситуации рыбохозяйственные предприятия также получают более высокий коэффициент в «системе оценки рисков». В результате – более длительные процедуры таможенного оформления. При этом и сама система оценки рисков в данном случае и в ряде других моментов превращается в дополнительный административный барьер, поскольку квалификация заявителей для таможенного оформления зависит от того, какой уровень в системе будет присвоен таможенным органом не просто отдельному заявителю, а отрасли в целом.
Считаем необходимым в соответствии с требованиями таможенного законодательства Таможенного союза и международных конвенций в области таможенного регулирования издать акт Евразийской экономической комиссии, признающий используемую рыбопромысловыми судами тароупаковку судовыми припасами.
2. Вопрос с оформлением продукции, произведенной на судах при осуществлении рыболовства за пределами исключительной экономзоны РФ.
Результатом противоположных подходов ФТС и руководителей рыбодобывающих предприятий к толкованию и применению законодательства в этой сфере послужило возбуждение таможенными органами двух уголовных дел в отношении должностных лиц группы компаний «Доброфлот».
Такие ситуации могут серьезно сказаться на желании бизнеса осуществлять промысел в Мировом океане. А ведь это направление развития рыбной отрасли заявлено на государственном уровне как приоритетное.
3. Взимание таможенных пошлин при ремонте судна на зарубежных верфях.
Если в отношении капитального ремонта никаких претензий к таможне предъявлено быть не может, то в отношении некоторых вспомогательных услуг из группы технического обслуживания желание получать пошлины выглядит необоснованным, поскольку эти работы не приводят к увеличению балансовой стоимости судна. Оно не становится дороже, но госорган намерен взимать пошлину и опять создает ухудшение в системе оценки рисков и новый административный барьер.
В сфере ветеринарного контроля
Среди всех административных барьеров серьезнее всего тормозит продвижение рыбопродукции, особенно на внутреннем рынке, ветеринарно-санитарный контроль. Его современная практика принципиально отличается как от бывшей в СССР и России до 2007 года, так и от существующей в основных рыбодобывающих странах – Норвегии, США, Японии.
Как мы уже неоднократно подчеркивали, объективная необходимость для тотального ветеринарного контроля отсутствует. За все годы существования этой системы в мороженой продукции не выявлено опасных для человека и животных болезней. Водные биоресурсы, которые добывают российские рыбаки в разрешенных морских районах, при надлежащем приготовлении конечным потребителем заведомо безопасны и не требуют ветеринарно-санитарного контроля. Безопасность потребителя нужно обеспечить выборочным контролем в звене розничной торговли.
Проводимый на платной основе ветеринарно-санитарный контроль влечет не только неоправданные расходы производителей и удорожание продукции, но и препятствует поступлению отечественной продукции на российский рынок и решению проблемы импортозамещения.
В прошлом году был принят федеральный закон «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О ветеринарии» и отдельные законодательные акты РФ». В процессе подготовки этого нормативно-правового акта учитывались также предложения рыбацкого сообщества. Закон предусмотрел оформление ветеринарно-сопроводительных документов на безвозмездной основе, организацию мониторинга ветеринарной безопасности районов добычи ВБР, оформление ветеринарно-сопроводительных документов из благополучных районов вылова без лабораторных исследований, утверждение порядка назначения лабораторных исследований уловов водных биоресурсов и произведенной из них продукции в целях оформления ВСД, установление перечня оснований для проведения лабораторных исследований, возможность проведения лабораторных исследований аккредитованными в национальной системе лабораториями и испытательными центрами (ранее такие исследования осуществлялись только подведомственными Россельхознадзору организациями), возможность оформления ветеринарных сопроводительных документов на уловы ВБР уполномоченными лицами организаций-производителей товаров, том числе капитанами судов. Однако до настоящего времени законодательные нормы не реализованы в полном объеме.
Ситуация в сфере ветеринарного контроля рассматривалась на октябрьском заседании президиума Госсовета. По итогам президент Владимир Путин поручил правительству обеспечить внесение в законодательство РФ изменений, предусматривающих осуществление ветеринарного надзора исключительно в районах добычи водных биоресурсов. Срок был поставлен до 15 февраля 2016 года. Выступаем за то, чтобы кардинально решить проблему административных барьеров в области ветконтроля уловов и продукции из ВБР и обеспечить безусловное выполнение поручения главы государства.
В сфере деятельности Росрыболовства
1. Процедура выдачи разрешения на вылов и требование о наличии подлинника промыслового билета на борту судна.
Отсутствие на борту разрешения считается грубым нарушением правил рыболовства и служит основанием для привлечения к административной ответственности. На практике необходимость оперативной доставки оригинала документа на судно приводит к дополнительным издержкам для судовладельца, потерям промыслового времени.
Кроме того, 10 апреля вступил в силу приказ Минсельхоза от 24 декабря 2015 года № 660, утверждающий административный регламент Росрыболовства по выдаче, приостановлению действия и аннулированию разрешений на добычу. Определен срок рассмотрения заявлений хозяйствующих субъектов об оформлении промысловых билетов – до 15 рабочих дней. Это также оборачивается потерями промыслового времени, особенно в условиях скоротечной лососевой путины.
Предлагаем оформление и выдачу разрешений на вылов осуществлять в электронном виде с использованием электронной подписи. В этих целях Росрыболовству активизировать работы по созданию подсистемы «Разрешения» отраслевой системы мониторинга. Также считаем необходимым внести изменения в приказ Минсельхоза России от 24 декабря 2015 года № 660, сократив сроки рассмотрения заявлений о выдаче разрешений до 3 суток.
2. Решение Росрыболовства об изменении перечня спутниковых систем, допускаемых к использованию в качестве технических средств контроля судов рыбопромыслового флота.
Зимой Росрыболовство сообщило судовладельцам о необходимости замены до 31 марта 2016 года радиомаяков системы «Аргос», используемых в качестве технических средств контроля, на станции системы «Инмарсат».
Отраслевое сообщество сразу же заявило о том, что выполнение этого решения приведет к негативным последствиям для государства и отрасли – увеличению бюджетных затрат, невыполнению Российской Федерацией международных обязательств в области рыболовства, остановке работы значительной части добывающего флота, серьезным финансовым обременениям для рыбаков, необратимым потерям промыслового времени.
Так, расчеты, проведенные ВАРПЭ на основании данных специализированных организаций, оказывающих на территории России услуги по реализации и монтажу станций системы «Инмарсат», показали, что затраты на замену оборудования на одном судне составят, в зависимости от типа судна и региона, от 4200 долларов до 11 000 долларов. Для крупнотоннажного судна, оснащаемого двумя комплектами ТСК, расходы удваиваются. В масштабах всей отрасли переоснащение рыболовных судов новыми средствами повлечет за собой разовые расходы свыше 5 млн. долларов.
В результате удалось добиться, чтобы переходный период для замены был продлен до 1 июля 2016 года (несмотря на это, уже в мае отдельные должностные лица Погрануправления ФСБ России по Сахалинской области пытались воспрепятствовать выходу на промысел рыболовных судов, оснащенных ТСК системы «Аргос»).
Одновременно с этим Минсельхоз и Росрыболовство подготовили новую редакцию приказа, определяющего Порядок оснащения судов техническими средствами контроля и их виды.
Анализ технических характеристик и параметров предложенных Росрыболовством видов ТСК – систем «Инмарсат», «Гонец», АИС – свидетельствует о том, что все они позволяют членам экипажа фальсифицировать данные системы мониторинга, т.е. искусственно задавать любую траекторию движения судна.
Есть веские основания полагать, что вместо решения проблемы использования иностранных средств для контроля позиционирования российских судов и перехода на отечественную спутниковую систему «Гонец» Росрыболовство фактически вынуждает рыбаков к переходу с одной зарубежной системы на другие иностранные системы. Это воспринимается отраслевым сообществом крайне отрицательно.
Предлагаем дополнительно изучить проблему необходимости переоснащения российских судов рыбопромыслового флота ТСК на уровне заинтересованных министерств и ведомств, подготовить план перехода отраслевой системы мониторинга рыболовства и связи на использование отечественной спутниковой системы персональной спутниковой связи и передачи данных «Гонец», позволяющей осуществлять гарантированный мониторинг позиционирования судов.
Александр Фомин, президент Всероссийской ассоциации рыбохозяйственных предприятий, предпринимателей и экспортеров (ВАРПЭ)
Fishnews
Июнь 2016 г.
