К чему привела дорожная карта ФАС
29 апреля Федеральная антимонопольная служба подводила итоги работы за 2020 год на расширенном заседании коллегии. Глава ведомства Максим Шаскольский позитивно оценил реализацию дорожной карты по развитию конкуренции на 2018 – 2020 годы.
Напомним, что этот план мероприятий правительство приняло в 2018 году по предложениям ФАС (распоряжение от 16 августа 2018 г. № 1697). Именно в дорожной карте впервые официально прозвучали планы властей по крабовым аукционам. В план вошли и другие пункты по рыбной отрасли.
Ассоциация рыбохозяйственных предприятий Приморья проанализировала, к каким результатам привело выполнение раздела дорожной карты, посвященного рыбохозяйственному комплексу.
Торги – в электронную форму
Пункт первый раздела предусматривает мероприятие по унификации торгов в сферах рыболовства и рыбоводства. Речь идет о переводе конкурса и аукциона в формат электронных аукционов.
Меры по реализации этого мероприятия вызвали значительный резонанс в рыбацком сообществе. В представленных к третьему чтению поправках в федеральный закон о рыболовстве не было гарантировано предоставление через конкурсы рыболовных участков, в отношении которых истекли сроки действия договоров, ранее заключенных по итогам конкурсов, пользователям, добросовестно исполнившим обязательства. Между тем такие предприятия развивали на прилегающих территориях инфраструктуру, в том числе рыбопереработку. Поправками создаются предпосылки для предоставления годами эксплуатируемых рыболовных участков третьим лицам и, соответственно, стагнации созданной инфраструктуры прибрежного рыболовства.
Вместо производственной конкуренции создаются предпосылки для конкуренции финансовых ресурсов.
В настоящее время рассмотрение в третьем чтении проекта федерального закона № 1070692-7 «О внесении изменений в федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» отложено на более поздний срок, однако вопрос окончательно не решен.
Крабовые аукционы – к чему пришли
Пункт второй раздела предусматривает распределение 50% объема квот добычи крабов, ранее распределявшегося по историческому принципу, на электронном аукционе.
При выполнении этого мероприятия только на Дальневосточном бассейне у 71 предприятия были в два раза сокращены квоты на вылов крабов. Соответственно, в два раза снизилась доходность этих компаний, при этом затраты на содержание флота и другие эксплуатационные расходы остались практически на прежнем уровне. На ряде рыбохозяйственных предприятий прошли значительные сокращения экипажей судов.
В первую очередь введение крабовых аукционов негативно отразилось на предприятиях малого и среднего бизнеса. Выставляемые на торги лоты формировались таким образом, что такие предприятия попросту не смогли участвовать в торгах. Допустим, предприятие, потерявшее за счет уменьшения квот 100 тонн, не могло восполнить этот объем через покупку на аукционе, так как лоты формировались объемом от 1000 тонн. При этом стоимость лотов и объем инвестиционных обязательств были сопоставимы со стоимостью активов не только малых, но и большинства средних предприятий. Таким образом, были созданы дискриминационные условия в отношении рыбохозяйственных предприятий малого и среднего бизнеса.
По результатам аукциона, на котором в 2019 году были проданы квоты добычи крабов в инвестиционных целях, ресурс, фактически изъятый у 71 дальневосточного пользователя, был предоставлен 13 крупным компаниям, имеющим доступ к значительным финансовым ресурсам.
Вместо развития конкуренции на рынке готовой продукции в рыбохозяйственном комплексе России сложилась финансовая конкуренция на уровне доступа к водным биоресурсам.
Следует отметить, что обладателями квот добычи краба в инвестиционных целях стали не новые предприятия, а уже существующие или связанные с существующими организациями.
При этом в 2020 году не были использованы 8578,8 тонны квоты глубоководных крабов. Этот объем был зарезервирован на инвестиционные цели, хотя торги по глубоководным крабам были признаны в 2019 году несостоявшимися: на эти лоты не поступило заявок. Действующее законодательство – постановление правительства РФ от 15 декабря 2005 года № 768 – предусматривает распределение не проданных на аукционах объемов между пользователями, за которыми закреплены квоты добычи в морских водах. Но такого распределения выполнено не было.
По информации Генеральной прокуратуры и Совета Федерации, в мае 2020 года по этому вопросу Генпрокуратура внесла представление Росрыболовству. Тем не менее ситуация не изменилась. Таким образом, в прошлом году из промышленного освоения было исключено свыше 8,5 тыс. тонн крабов – эти объемы не были распределены по пользователям ни в рамках квот добычи в инвестцелях, ни в рамках квот вылова в морских водах.
Из-за устаревших требований по содержанию мышьяка глубоководные крабы не допускаются на потребительский рынок России и идут только на экспорт. Исключенные из оборота объемы выпали из поставок, образовавшаяся ниша на внешнем рынке была занята аналогичной продукцией зарубежных производителей. В результате российские предприятия потеряли определенный сегмент внешнего рынка.
В 2021 году аналогичная ситуация складывается в отношении инвестиционных квот, зарезервированных под обеспечение двух лотов.
Использование квот вылова крабов в инвестиционных целях и инвестквот по другим объектам не только дало положительный результат в виде обновления флота некоторых компаний и строительства предприятий береговой переработки, но и создало побочный отрицательный эффект.
В первую очередь речь идет о значительном снижении прибыльности рыбохозяйственного комплекса России. Предприятия, участвующие в реализации инвестиционных проектов, не будут иметь прибыли на весь период их окупаемости. Оценочно этот срок для различных объектов инвестиций составляет от 5 до 15 лет. Применительно к объектам инвестиций для промысла глубоководных крабов, по оценкам хозяйствующих субъектов, этот срок может достигать 25-30 лет – в связи с низкой стоимостью объектов лова.
Соответственно, предприятия, обладающие инвестиционными квотами, не будут в этот период плательщиками налога на прибыль, за счет которого преимущественно формируются бюджеты регионов.
По данным Росрыболовства, за 2020 год прибыль организаций рыбной отрасли уже сократилась на 14,4% по сравнению с показателем 2019 года.
По информации ведомства, на настоящий момент уже заключено 79 договоров на закрепление инвестиционных квот – и по Северному, и по Дальневосточному бассейну. Общий объем привлекаемых инвестиций составляет порядка 195 млрд рублей.
Следует отметить, что все затраты, понесенные участниками инвестиционных проектов, в том числе и на аукционы, будут отражаться на себестоимости производимой продукции. В результате за реализацию инвестпроектов будет платить конечный потребитель. Создаются предпосылки для роста цен на рыбную продукцию на потребительском рынке страны. При этом российская продукция, поставляемая этими предприятиями на внешний рынок, будет менее конкурентоспособной, чем товар от зарубежных производителей.
Между тем уже сейчас, по данным Росстата, в натуральном выражении экспорт рыбопродукции и морепродуктов в натуральном выражении по сравнению с показателем 2019 года увеличился на 5,6%, а в стоимостном выражении – сократился на 1,7%.
Квоты – на регулярные торги
Пункт третий раздела предусматривает подготовку предложений о выделении по заданным критериям и на регулярной основе, раз в три–пять лет, части квот из ранее распределявшегося по историческому принципу объема через электронный аукцион.
Это мероприятие дорожной карты не учитывает специфику рыбохозяйственного комплекса, который характеризуется высокой капиталоемкостью, разнонаправленностью промысловой деятельности, необходимостью задействовать высококвалифицированные кадры и т.д.
Регулярные – раз в три-пять лет – аукционы не способны привлечь к участию в промысле и к работе на рынке рыбопродукции новых производителей, так как за этот период при высокой стоимости квот затруднительно организовать экономически эффективное производство, основанное на добыче водных биоресурсов, если продолжение работы через три-пять лет не гарантировано.
Этот механизм будет работать только среди действующих участников промысла и создаст предпосылки для еще большей концентрации рынка продукции из водных биоресурсов у крупнейших предприятий и промышленно-финансовых групп, ведь их финансовые возможности значительно выше, чем у малого и среднего бизнеса.
Фактически выполнение этого мероприятия может создать предпосылки для монополизации промысла водных биоресурсов крупнейшими игроками рыбного бизнеса. Следует отметить, что процесс монополизации уже происходит под видом укрупнения и капитализации крупных рыбопромышленных организаций.
Чтобы не создавать дискриминационных условий для действующих рыбохозяйственных организаций, рассмотреть возможность выполнения такого мероприятия возможно только по окончании срока действия договоров о закреплении за пользователями долей квот на период 2019-2034 годов.
Аквакультура и «прибрежка»
Пункт шесть предусматривает создание условий для комплексного развития товарной аквакультуры, в том числе через предоставление рыбоводных участков на электронных аукционах.
В постановление правительства от 11 ноября 2014 года № 1183 были внесены изменения. Для морских акваторий Дальневосточного бассейна установили особый порядок определения границ рыбоводных участков (РВУ).
При этом при формировании РВУ на морской акватории в Дальневосточном бассейне не предусмотрены участие научно-исследовательских организаций, учет их мнения и обязательное получение заключений научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, а также в сфере аквакультуры.
В результате сейчас перечень доступных акваторий и дальнейшее формирование рыбоводных участков производится не только без оценки состояния локальных экосистем, но и без учета интересов других морепользователей.
Основным районом формирования РВУ являются акватории Японского моря, прилегающие к побережью Приморского края. При этом участки создаются в местах, где традиционно осуществляется промысел водных биоресурсов, в первую очередь «сидячих» объектов (морских ежей, двустворчатых моллюсков, ламинарии и других видов).
Такой подход неизбежно приведет к нарушению баланса между промыслом и состоянием запасов водных биоресурсов и окажет негативное влияние на локальные популяции малоподвижных объектов.
Исключение из промысла традиционных акваторий лова, в которых обитают локальные популяции, увеличит промысловую нагрузку на другие локальные популяции, что приведет к их истощению.
Сегодня при формировании рыбоводных участков не проводится никаких обследований акваторий на предмет их биологической продуктивности, химического состава воды, природного обитания гидробионтов и возможности аквакультурной деятельности.
Также не учитываются планы территориально-экономического развития регионов. Не принимается во внимание, есть ли на морском побережье, прилегающем к формируемым рыбоводным участкам, необходимая для аквакультуры инфраструктура.
В результате сформированные и используемые в Приморском крае морские рыбоводные участки имеют крайне низкую эффективность. Несмотря на кратное увеличение площадей, занятых РВУ, производство товарной продукции аквакультуры (изъятие из водной среды и реализация) остается на среднемноголетнем уровне и не превышает 2 тыс. тонн в год.
Так, в 2000 году в Приморье хозяйства марикультуры занимали 6 тыс. га. Производство товарной продукции марикультуры составило 688 тонн. Продуктивность задействованных акваторий была почти 115 кг с гектара. В 2016 году в крае было уже 120 участков марикультуры общей площадью 20,4 тыс. га. Производство товарной продукции составило 1304 тонны. Продуктивность – 63 кг/га.
В 2019 году на акватории Японского моря, прилегающей к Приморскому краю, было сформировано 308 рыбоводных участков общей площадью 75,3 тыс. га. Из них предоставлено в пользование 93 предприятиям 284 участка общей площадью 68,6 тыс. га. Изъято товарной продукции 1950 тонн. Производительность составила 28 кг с гектара предоставленной в пользование акватории. Или 25 кг на гектар сформированных на морских акваториях РВУ. При этом 24 участка общей площадью около 7000 га оказались невостребованными и не были предоставлены в пользование.
В 2020 году ситуация примерно аналогичная, при этом продолжается активное расширение перечня доступных акваторий и формирование РВУ.
Создание рыбоводных участков с одной целью – выставить их на аукцион - крайне негативно влияет на прибрежное рыболовство. Так, в 2018 году прибрежный вылов приморских рыбаков в подзоне Приморье составлял 27 212 тонн. После внесения в 2018 году изменений в постановление № 1183 объемы добычи резко сократились. В 2019 году улов при осуществлении прибрежного рыболовства в Приморском крае составил 12 970 тонн. Снижение более чем в два раза.
Несмотря на то, что изъятие товарной продукции аквакультуры в Приморском крае составило в 2019 году всего 0,25% от вылова приморских рыбаков, формирование на морских акваториях рыбоводных участков остается приоритетным. Сегодня на побережье края практически не осталось свободных акваторий, пригодных для прибрежного лова или формирования рыболовных участков.
Следует также отметить, что после предоставления рыбоводного участка в пользование победитель аукциона, получивший РВУ, не может сразу приступить к своей деятельности. Для этого ему необходимо получить заключение государственной экологической экспертизы. Вместе с тем при реализации сформированных рыбоводных участков на аукционах, в информации о лотах предусматриваются целевые показатели выращивания гидробионтов при различных видах аквакультуры. То есть заранее определен вид хозяйственной деятельности и ее объемы без проведения экологической экспертизы. При этом невыполнение победителем аукциона условия достижения целевых показателей является основанием для расторжения договора и изъятия у такого пользователя РВУ.
Общие итоги
За период реализации мероприятий раздела дорожной карты, посвященного рыбохозяйственному комплексу, прослеживается тенденция к хоть и незначительному, но сокращению российского вылова.
Так, в 2018 году вылов рыбохозяйственного комплекса России составлял 5,054 млн тонн. В 2019 году этот показатель составил 4,983 млн тонн, а в 2020 году – 4,971 млн тонн.
При этом отмечается снижение налоговой эффективности рыбоперерабатывающих предприятий. Общая сумма налогов и неналоговых доходов, администрируемых ФНС России (без страховых взносов) по виду деятельности «Переработка и консервирование рыбы, ракообразных и моллюсков», по данным Федерального агентства по рыболовству, сократилась в 2020 на 23% по сравнению с показателем 2019 года.
Сальдированный финансовый результат организаций рыбной отрасли за 2020 год (без субъектов малого предпринимательства, банков, страховых организаций и бюджетных учреждений) в действующих ценах, по предварительным данным Росстата, снизился на 16,4% к уровню 2019 года.
С учетом развивающихся в рыбохозяйственном комплексе негативных тенденций, в том числе вызванных исполнением отдельных мероприятий дорожной карты, мы обратились с предложением к руководителю ФАС Максиму Шаскольскому. По нашему мнению, ведомству необходимо оценить выполнение раздела дорожной карты, посвященного рыбной отрасли на предмет экономической эффективности, создания реальных условий для развития конкуренции как на рынке продукции из водных биоресурсов, так и в рыбохозяйственном комплексе в целом. Также важно изучить недопущение возникновения дискриминационных условий для отдельных субъектов рыбохозяйственной деятельности.
Fishnews
Май 2021 г.
